三、安全生產(chǎn)法在安全生產(chǎn)法律體系中的地位

　　九屆全國人大常委會第二十八次會議于2002年6月29日審議通過并于2002年11月1日施行的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》，是在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下制定的一部“生命法”。它的頒布實施，是我國安全生產(chǎn)法制建設(shè)的重要里程碑。

　　針對社會主義市場經(jīng)濟體制下安全生產(chǎn)工作中出現(xiàn)的新問題、新特點，為適應(yīng)新形勢下安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的需要，《安全生產(chǎn)法》以“三個代表”重要思想和“安全責(zé)任重于泰山”的意識以及以人為本的理念為指導(dǎo)，與時俱進(jìn)，以加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展為宗旨，以規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)為重點，以確認(rèn)從業(yè)人員安全生產(chǎn)基本權(quán)利和義務(wù)為基礎(chǔ)，以強化安全生產(chǎn)監(jiān)督執(zhí)法為手段，立足于事故預(yù)防，確立了安全生產(chǎn)的7項基本法律制度，制定了當(dāng)前急需的安全生產(chǎn)法律規(guī)范，明確了安全生產(chǎn)法律責(zé)任�！栋踩a(chǎn)法》是我國第一部安全生產(chǎn)基本法律，是各類生產(chǎn)經(jīng)營單位及其從業(yè)人員實現(xiàn)安全生產(chǎn)所必須遵循的行為準(zhǔn)則，是各級人民政府和各有關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督管理和行政執(zhí)法的法律依據(jù)，是制裁各種安全生產(chǎn)違法犯罪行為的法律武器。全面、準(zhǔn)確和深刻地認(rèn)識《安全生產(chǎn)法》的法律性質(zhì)及其法律地位，非常重要。要科學(xué)地對《安全生產(chǎn)法》進(jìn)行定性和定位，必須從全方位、多角度去把握。

　　(一)《安全生產(chǎn)法》的立法背景

　　法律是上層建筑的重要組成部分。社會主義的經(jīng)濟基礎(chǔ)決定了社會主義法律的本質(zhì)�！栋踩a(chǎn)法》的制定，是由我國現(xiàn)階段的生產(chǎn)力發(fā)展水平和安全生產(chǎn)水平?jīng)Q定的。改革開放以來，在黨中央、國務(wù)院以及各級地方黨委和人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，我國的安全生產(chǎn)狀況逐步好轉(zhuǎn)。但近年來，安全生產(chǎn)狀況很不穩(wěn)定，重大、特大事故連續(xù)發(fā)生。為了加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，遏制事故，減少人民生命和財產(chǎn)損失，保證社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，黨中央、國務(wù)院堅持安全第一的方針，先后采取了安全生產(chǎn)專項整治，特別是加強法制等一系列重大舉措，為實現(xiàn)安全生產(chǎn)的穩(wěn)定好轉(zhuǎn)奠定了外部條件。在黨中央提出依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的基本方略以后，安全生產(chǎn)法制建設(shè)被提到前所未有的重要位置上，安全生產(chǎn)法制建設(shè)的進(jìn)程不斷加快�！栋踩a(chǎn)法》正是在這種背景下制定的。

　　(二)《安全生產(chǎn)法》的調(diào)整對象

　　從《安全生產(chǎn)法》的調(diào)整對象看，它是一部調(diào)整安全生產(chǎn)方面社會關(guān)系的專門法律。法律的調(diào)整對象是指法律所調(diào)整的社會關(guān)系，經(jīng)法律調(diào)整后所產(chǎn)生的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系就是法律關(guān)系。安全生產(chǎn)法律關(guān)系是指各行各業(yè)的公民、法人和社會組織相互之間，在從事生產(chǎn)經(jīng)營和監(jiān)督管理的活動中所發(fā)生的安全生產(chǎn)方面的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。安全生產(chǎn)法律關(guān)系錯綜復(fù)雜，其中基本的社會關(guān)系有下列5種：

　　1.各級人民政府及其安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理部門、有關(guān)安全生產(chǎn)專項監(jiān)督管理部門及其安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查人員，在履行法定職權(quán)時與生產(chǎn)經(jīng)營單位、有關(guān)社會組織和從業(yè)人員之間所發(fā)生的監(jiān)督管理關(guān)系。這是一種自上而下的基于國家行政管理活動所發(fā)生的縱向的行政管理關(guān)系。

　　2.各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門與其他有關(guān)部門之間的綜合監(jiān)督管理與專項監(jiān)督管理的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系。這是各級人民政府所屬的平行的各有關(guān)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門之間，依照法定職權(quán)和本級人民政府的授權(quán)，在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作中各司其職、相互配合時所發(fā)生的橫向的協(xié)同關(guān)系。綜合監(jiān)督管理部門主要負(fù)責(zé)擬定綜合性安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決重大安全生產(chǎn)問題，調(diào)查處理重大、特大生產(chǎn)安全事故，查處安全生產(chǎn)違法行為，指導(dǎo)、監(jiān)督有關(guān)部門的專項安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。

　　3.生產(chǎn)經(jīng)營單位內(nèi)部管理者與從業(yè)人員的安全生產(chǎn)管理關(guān)系。作為一個生產(chǎn)經(jīng)營單位，它依法進(jìn)行安全生產(chǎn)，必然要建立內(nèi)部安全生產(chǎn)管理體系。這是生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人、安全管理機構(gòu)負(fù)責(zé)人、內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人和作業(yè)單位負(fù)責(zé)人與從業(yè)人員之間以及從業(yè)人員之間存在的安全管理關(guān)系。這種微觀管理關(guān)系也是《安全生產(chǎn)法》的調(diào)整對象。

　　4.生產(chǎn)經(jīng)營單位之間及其與社會組織、公民之間的安全生產(chǎn)方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。生產(chǎn)經(jīng)營活動的對象是為社會公眾服務(wù)的，生產(chǎn)經(jīng)營單位的生產(chǎn)經(jīng)營活動是否安全，事關(guān)相關(guān)單位和從業(yè)人員以及不特定的公民的人身安全和財產(chǎn)安全。譬如，工廠、商廈、飯店、博物館等生產(chǎn)經(jīng)營單位，承包、租賃場所的安全條件是否符合法律規(guī)定，直接涉及從業(yè)人員、居民、顧客和觀眾的人身安全�！栋踩a(chǎn)法》對此進(jìn)行必要的調(diào)整，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營單位的行為，明確各自的權(quán)利義務(wù)，有利于建立正常、可靠的安全生產(chǎn)秩序，為社會創(chuàng)造一個安定、祥和的環(huán)境。

　　5.涉外安全生產(chǎn)管理關(guān)系。目前我國的中外合資、中外合作和外商獨資等“三資”企業(yè)數(shù)量很多，遍及許多行業(yè)。隨著我國加入WT0，對“三資”企業(yè)的安全管理日益與

　　國際接軌，“三資”企業(yè)也必須嚴(yán)格依照我國法律進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動，保證安全生產(chǎn)。因此，《安全生產(chǎn)法》同樣適用于“三資”企業(yè)。

　　(三)《安全生產(chǎn)法》的基本原則

　　學(xué)習(xí)實施《安全生產(chǎn)法》，應(yīng)當(dāng)掌握貫穿于全部立法過程和法律條文的指導(dǎo)思想和思路，這就是《安全生產(chǎn)法》的5項基本原則。只有這樣，才能透徹了解立法的背景和指導(dǎo)思想，把握法律條文的內(nèi)涵，融會貫通，學(xué)以致用。多年來，究竟按照什么思路去體現(xiàn)黨和國家關(guān)于安全生產(chǎn)工作的大政方針，按照什么思路去構(gòu)建法律的基本制度，這是立法過程中爭論較多也急需確定的重大原則問題�！栋踩a(chǎn)法》的基本原則是貫穿于立法和法律實施中的指導(dǎo)思想和基本思路，是統(tǒng)率7項基本法律制度的總綱。它高度概括了黨和國家重視安全生產(chǎn)的一貫方針政策，集中體現(xiàn)了“三個代表”的重要思想，總結(jié)了多年來安全生產(chǎn)二I_：作的經(jīng)驗教訓(xùn)，抓住了當(dāng)前安全生產(chǎn)工作的薄弱環(huán)節(jié)和突出矛盾，提供了規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營活動安全的法律武器。

　　1.人身安全第一的原則

　　以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心，“國家尊重和保障人權(quán)”已經(jīng)載入我國憲法。我們社會主義國家的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，人民的利益高于一切。我們的每一項工作，都是為人民服務(wù)。而作為人民群眾的主要組成部分的大批從業(yè)人員，他們從事著各種生產(chǎn)經(jīng)營活動，往往面臨著各種危險因素、事故隱患的威脅。一旦發(fā)生生產(chǎn)安全事故，從業(yè)人員的生命和健康將受到直接的損害。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和民主法制的進(jìn)步，人的社會地位尤其是人的生命權(quán)受到前所未有的重視和保障。安全生產(chǎn)最根本最重要的就是保障從業(yè)人員的人身安全，保障他們的生命權(quán)不受侵犯。按照這個原則，《安全生產(chǎn)法》第一條就將保障人民群眾生命財產(chǎn)安全作為立法宗旨，并且在第三章專門對從業(yè)人員在生產(chǎn)經(jīng)營活動中的人身安全方面所享有的權(quán)利做出了明確的規(guī)定。針對一些私營業(yè)主草菅人命的問題，法律第一次賦予從業(yè)人員依法享有工傷社會保險和獲得民事賠償?shù)臋?quán)利，充分體現(xiàn)了國家對尊重和保護(hù)從業(yè)人員生命和財產(chǎn)權(quán)利的高度重視。《安全生產(chǎn)法》的許多條文都是圍繞著從業(yè)人員的人身安全規(guī)定的，要求生產(chǎn)經(jīng)營單位必須圍繞著保障從業(yè)人員的人身安全這個核心抓好安全管理工作。

　　2.預(yù)防為主的原則

　　“安全第一，預(yù)防為主”是黨和國家的一貫方針。但是目前各級政府和負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門牽扯精力最多、工作量最大的，往往是對生產(chǎn)安全事故的調(diào)查處理。如果從安全管理和監(jiān)督的過程來說，可以分為事前、事中和事后的管理和監(jiān)督。

　　事前管理是指生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全管理工作必須重點抓好生產(chǎn)經(jīng)營單位申辦、籌辦和建設(shè)過程中的安全條件論證、安全設(shè)施“三同時”等工作，在正式投入生產(chǎn)經(jīng)營之前就符合法定條件或者要求，把可能發(fā)生的事故隱患消滅在建設(shè)階段。事中管理是指在生產(chǎn)經(jīng)營全過程中的安全管理，其環(huán)節(jié)最多、過程最長，需要每時每處都保證安全，因此生產(chǎn)經(jīng)營單位必須建章立制，加強管理，保證安全。事后管理是指發(fā)生事故后的搶救和善后處理工作�！栋踩a(chǎn)法》對此作出了具體的規(guī)定。為了檢查督促生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全預(yù)防工作，法律同時要求政府及其負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門把監(jiān)督工作的重點前移，放在事前監(jiān)管和事中監(jiān)管上，重在預(yù)防性、主動性的監(jiān)督。為此，法律明確規(guī)定負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門要對生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)條件，安全設(shè)施的設(shè)計、驗收和使用，生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人和特種作業(yè)人員的資格，安全機構(gòu)及其人員，安全培訓(xùn)，安全規(guī)章制度，特種設(shè)備，重大危險源監(jiān)控，危險物品和危險作業(yè)，作業(yè)現(xiàn)場安全管理等加強監(jiān)管，由被動監(jiān)管轉(zhuǎn)向主動預(yù)防，將事故隱患消滅在萌芽狀態(tài)，防止和減少重大、特大事故的發(fā)生。

　　3.權(quán)責(zé)一致的原則

　　當(dāng)前重大事故不斷發(fā)生的一個重要原因，是一些擁有安全事項行政審批許可及安全監(jiān)管權(quán)力的有關(guān)政府部門及其工作人員只要權(quán)力，不要責(zé)任，出了事故，推卸責(zé)任。這種有權(quán)無責(zé)，權(quán)責(zé)分離現(xiàn)象的蔓延，必然導(dǎo)致某些政府部門及其工作人員玩忽職守、徇私枉法，對該審批的安全事項不依法審批，不該批準(zhǔn)的安全事項違法批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)監(jiān)督管理的不負(fù)責(zé)任，其結(jié)果是一旦出了事故，負(fù)責(zé)行政審批發(fā)證和監(jiān)督管理的部門和人員想方設(shè)法置身法外，不承擔(dān)任何責(zé)任。要從根本上解決這個問題，必須按照權(quán)責(zé)一致的原則依法建立權(quán)責(zé)追究制度，明確和加重地方各級人民政府的安全生產(chǎn)責(zé)任，使其在擁有職權(quán)的同時承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，權(quán)力越大，責(zé)任越重。為了加強安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理，《安全生產(chǎn)法》強化了各級人民政府和負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門的負(fù)責(zé)人和工作人員的相關(guān)職權(quán)和手段，同時也對其違法行政所應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任及約束監(jiān)督機制作出了明確規(guī)定。

　　4.社會監(jiān)督、綜合治理的原則

　　安全生產(chǎn)涉及社會各個方面和千家萬戶，僅靠負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門是難以實現(xiàn)的，還必須調(diào)動社會的力量進(jìn)行監(jiān)督，并發(fā)揮各有關(guān)部門的職能作用，齊抓共管，綜合治理。要依靠群眾、企業(yè)職工、工會等社會組織、新聞輿論的大力協(xié)助和監(jiān)督，實行群防群治。要提高全社會的安全意識，才能形成全社會關(guān)注安全、關(guān)愛生命的社會氛圍和機制�！栋踩a(chǎn)法》主要是通過建立社區(qū)基層組織和公民對安全生產(chǎn)的舉報制度和加強輿論監(jiān)督來強化社會監(jiān)督的力度，將安全生產(chǎn)的視角和觸角延伸到社會的各個領(lǐng)域、各個方面和各個地方，以協(xié)助政府和部門加強監(jiān)管。各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門在依法履行職責(zé)的同時，還應(yīng)當(dāng)在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依靠公安、監(jiān)察、交通、工商、建筑、質(zhì)監(jiān)等有關(guān)部門的力量，加強溝通，密切配合，聯(lián)合執(zhí)法。只有加強社會監(jiān)督，實現(xiàn)綜合治理，才能從根本上扭轉(zhuǎn)安全意識淡薄、安全隱患多、事故多發(fā)的狀況，把事故降下來，實現(xiàn)安全生產(chǎn)的穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。

　　5.依法從重處罰的原則

　　安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻、重大責(zé)任事故時有發(fā)生的另一個原因，是現(xiàn)行相關(guān)立法的處罰力度過輕，不足以震懾和懲治各種安全生產(chǎn)和造成重大事故的違法犯罪分子。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，非公有制經(jīng)濟成分必將逐漸增加。據(jù)統(tǒng)計，全國每年各類生產(chǎn)安全事故的60%一80%發(fā)生在非公有制生產(chǎn)經(jīng)營單位。一些私營生產(chǎn)經(jīng)營單位的老板，只求效益不顧安全，出了事故便逃之天天，把大量的遺留問題推給政府和社會。過去的安全生產(chǎn)立法主要是針對國有企業(yè)制定的，對非公有制企業(yè)的安全生產(chǎn)缺乏明確的、嚴(yán)格的法律規(guī)范，對違法者存在著法律責(zé)任的缺失和處罰偏輕的問題。這也是少數(shù)私營業(yè)主敢于以身試法的原因之一。對違法者的仁慈，就是對人民的犯罪。所以，對那些嚴(yán)重違反安全生產(chǎn)法律、

　　法規(guī)的違法者，必須追究其法律責(zé)任，依法從重處罰�！栋踩a(chǎn)法》設(shè)定了安全生產(chǎn)違法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任，設(shè)定了11種行政處罰，有11條規(guī)定構(gòu)成犯罪的要依法追究其刑事責(zé)任，還破例地設(shè)定了民事責(zé)任，其法律責(zé)任形式之全、處罰種類之多、處罰之嚴(yán)厲都是前所未有的。這充分反映了國家對嚴(yán)重的安全生產(chǎn)違法者和造成重大、特大生產(chǎn)安全事故的責(zé)任者依法課以重典的指導(dǎo)思想。

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