一、“入世”后，政府發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能面臨的挑戰(zhàn)
1.現(xiàn)行體制結(jié)構(gòu)仍不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的要求，機(jī)構(gòu)重疊，職能交叉，管理 層次過(guò)多，政出多門的現(xiàn)象仍然存在，機(jī)構(gòu)運(yùn)行缺乏應(yīng)有的效率。
2.政府職能沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變，不少政府部門還習(xí)慣于干預(yù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，行政管制過(guò)多，審批制還在經(jīng)濟(jì)生活中起重要作用。在社會(huì)主義市 場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的宏觀管理是 必要的，但在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作過(guò)程中，存在的是政府對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度替代，一些應(yīng)該由市場(chǎng)起作用的仍由政府包辦，而一些應(yīng)該由政府管理的卻沒(méi)有真正管起來(lái)。
3.政府行為不規(guī)范，一方面表現(xiàn)為一些政府行政方式仍然沒(méi)有擺脫靠“紅頭文件”、靠?jī)?nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)這樣的運(yùn)作模式；另一方面是行政壟斷色彩仍然存在，主要是通過(guò)制定具有強(qiáng)制力的行政規(guī)章、行業(yè)規(guī)章、地方性規(guī)章、決定等來(lái)維護(hù)壟斷利益，使公平競(jìng)爭(zhēng)難以實(shí)現(xiàn)。顯然，這些都是不符合市場(chǎng)規(guī)則要求的，很難適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。
二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府經(jīng)濟(jì)職能的定位
黨的十五屆五中全會(huì)和“十五”計(jì)劃綱要強(qiáng)調(diào)指出，要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟(jì)的方式。如何轉(zhuǎn)變關(guān)鍵是政府的經(jīng)濟(jì)管理職能要定位。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府管理經(jīng)濟(jì)的重要職能是監(jiān)管市場(chǎng)運(yùn)行，維護(hù)市場(chǎng)程序，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。在宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展中掌好舵，而不是去劃槳，鼓勵(lì)和調(diào)動(dòng)企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中劃槳的積極性，掌好舵，不劃槳的政府才是明智的政府。
1．加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控和管理。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中無(wú)論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，其經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展的事實(shí)證明，政府從未放棄過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控和管理，并且，當(dāng)今世界也根本不存在沒(méi)有國(guó)家調(diào)控的“自由”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。
中國(guó)作為有自己特殊國(guó)情的國(guó)家，更需要有強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控。這是因?yàn)椋浩湟�，中�?guó)是社會(huì)主義國(guó)家，我們所追求的政治、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與市場(chǎng)客觀上存在不一致性。在以西方發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)全球化的背景下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，中國(guó)政府加強(qiáng)對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的管理，是維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)，確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，保護(hù)繁榮的重要措施。
其二，我國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，WTO對(duì)發(fā)展中國(guó)家實(shí)施的包括可以對(duì)某些產(chǎn)業(yè)、部門 實(shí)施適當(dāng)保護(hù)措施等優(yōu)惠安排，需 要政府在引導(dǎo)、協(xié)調(diào)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮重要的作用。
其三，我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情，決定了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可能走完全靠市場(chǎng)自 發(fā)作用于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和結(jié)構(gòu)的老路，特別是在我國(guó)外部環(huán)境被發(fā)達(dá)國(guó)家資本壟斷，內(nèi)部市場(chǎng)發(fā)育 和競(jìng)爭(zhēng)尚不充分的情況下，如果單純依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)， 必然受制于國(guó)際資本壟斷下的國(guó)際分配格局，延緩國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程。
其四，還必須看到，在經(jīng)濟(jì)全 球化進(jìn)程中可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)滲透、貿(mào)易戰(zhàn)、關(guān)稅戰(zhàn)、附有條件的經(jīng)濟(jì)援助以及西方發(fā)達(dá)的新，貿(mào)易保護(hù)主義等，都會(huì)對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全帶來(lái)沖擊，對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益造成損害。因此，必須通過(guò)政府引導(dǎo)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，選擇有效的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，才能達(dá)到充分利用世界資源，減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的盲目性，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的目的。當(dāng)然，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的政府宏觀調(diào) 控決非是過(guò)去那種大包大攬、事無(wú)巨細(xì)、無(wú)所不管的計(jì)劃控制，而是依靠合乎市場(chǎng)規(guī)律的更高層次、更有力的調(diào)控體系來(lái)實(shí)現(xiàn)。
2．制定市場(chǎng)規(guī)則，糾正市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主張公平貿(mào)易和競(jìng)爭(zhēng)，要求市場(chǎng)交易和市場(chǎng)管理規(guī)則 必須一致、公平、透明、穩(wěn)定。我國(guó)要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，除了依靠政府的強(qiáng)制力外，沒(méi)有任何組織任何辦法可以替代。正如弗里德曼所言，“政府的必要性在于：它是競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的制定者，又是解釋和強(qiáng)制執(zhí)行這些已被決定的規(guī)則的裁判者�！痹谑袌�(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架下，社會(huì)資源的配置，將主要通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的導(dǎo)向作用來(lái)實(shí)現(xiàn)。但由于壟斷現(xiàn)象的不可避免等多種外部效應(yīng)的存在，市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制又可能出現(xiàn)不能正確反應(yīng)成本和收益，市場(chǎng)信號(hào)不準(zhǔn)或失真，市場(chǎng)調(diào)節(jié)也可能出現(xiàn)失靈的情況。在這種情況下，企業(yè)可能因市場(chǎng)失靈產(chǎn)生的錯(cuò)誤導(dǎo)向?qū)е陆?jīng)營(yíng)、投資失誤：市場(chǎng)供給者或需求者也可能為了自己的利益而破壞契約關(guān) 系和市場(chǎng)規(guī)則，引起市場(chǎng)失靈。對(duì)這些市場(chǎng)失靈，必須而且只有依靠政府干預(yù)和管理才得到糾正。因此，政府必須通過(guò)自己行政權(quán)威的發(fā)揮和經(jīng)濟(jì)職能的履行，制定各種法規(guī)和市場(chǎng)規(guī)則，規(guī)制一切市場(chǎng)主體與市場(chǎng)行為，維護(hù)市場(chǎng)契約關(guān)系和市場(chǎng)秩序，努力創(chuàng)造良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
3．組織生產(chǎn)公共產(chǎn)品。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨 著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)和人民群眾會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品，如，道路、機(jī)場(chǎng)、水電等基礎(chǔ)設(shè)施及其它公共事業(yè)、公益事業(yè)、保障體系提出更高的需求。但是，由于公共產(chǎn)品投資成本大，建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)，收益回報(bào)周期長(zhǎng)，有些甚至沒(méi)有直接收益，普通企業(yè)及社會(huì)投資者一般不愿參與，依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)很難達(dá)到供給與需求的平衡， 需要政府通過(guò)財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)政府等政府行為和公共政府手段支持或補(bǔ)貼公共項(xiàng)目建設(shè)，尤其是對(duì)以全社會(huì)公共利益為目的的項(xiàng)目，如對(duì)于公司經(jīng)營(yíng)不能提供的低利潤(rùn)或無(wú)利潤(rùn)的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等，政府應(yīng)責(zé)無(wú)旁貸全面參與或直接經(jīng)營(yíng)；對(duì)以盈利為目的的公共項(xiàng)目，政府應(yīng)在定價(jià)、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面適當(dāng)予以干預(yù)和監(jiān)督，保證其為社會(huì)提供更好的服務(wù)，但政府不能介入這些競(jìng)爭(zhēng)性贏利項(xiàng)目。
4．營(yíng)造統(tǒng)一開(kāi)放的市場(chǎng)環(huán)境，保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)。 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求在統(tǒng)一的市場(chǎng)基礎(chǔ)上實(shí)施對(duì)外經(jīng)貿(mào)政策，倡導(dǎo)進(jìn)入市場(chǎng)的企業(yè)一視同仁，公平交易，公平 競(jìng)爭(zhēng)。要?jiǎng)?chuàng)造統(tǒng)一、開(kāi)放、有序、公平的市場(chǎng)環(huán)境，政府擔(dān)負(fù)著十分重要的責(zé)任。美國(guó)學(xué)者奧肯說(shuō)過(guò)，“市場(chǎng)的運(yùn)行事實(shí)上，日常生活亦是—依賴于政治制度的各種強(qiáng)制性權(quán)力。國(guó)家運(yùn)用這些權(quán)力，建立并保障市場(chǎng)上的權(quán)力，直接提供某些基礎(chǔ)的服務(wù)，并間接地創(chuàng)造出信任、理解和有安全保障的環(huán)境，這對(duì)企業(yè)日常生活是生命攸關(guān)的�！�(阿瑟•奧肯：《平等與效率—重大的選擇)，華夏出版社，第29頁(yè))政府要通過(guò)加強(qiáng)市場(chǎng)的建設(shè)和制度管理，把對(duì)內(nèi)開(kāi)放和對(duì)外開(kāi)放結(jié)合起來(lái)，打破社會(huì)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)生活狹小、分割和封閉的障礙，使市場(chǎng)主體獲得法律上和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)上的平等地位，都能機(jī)會(huì)均等地在市場(chǎng)上取得生產(chǎn)要素，并努力推動(dòng)一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都進(jìn)入全國(guó)乃至全世界的大市場(chǎng)中去，促使國(guó)內(nèi)市場(chǎng)在統(tǒng)一的基礎(chǔ)上與國(guó)際市場(chǎng)融為一體。
三、政府經(jīng)濟(jì)職能的局限性
西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不是完美無(wú)缺的，它存在許多缺陷，因而需要政府的調(diào)節(jié)作為補(bǔ)充。但是，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)不一定能改善經(jīng)濟(jì)的效率。薩繆爾森指出：“應(yīng)當(dāng)先認(rèn)識(shí)到，既存在著市場(chǎng)失靈，也存在著政府失靈�！�(dāng)政府政策或集體行動(dòng)所采取的手段不能改善經(jīng)濟(jì)效率或道德上可接受的收入分配時(shí)，政府失靈便產(chǎn)生了”政府失靈產(chǎn)生于下述原因：
第一，尋租活動(dòng)的存在。尋租活動(dòng)(rentseeking activities)是指為了維護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)利益或者為了對(duì)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行有利于自己的再分配而從事的非生產(chǎn)性活動(dòng)。在這里，所謂租是指經(jīng)濟(jì)租金(economic rent)，即生產(chǎn)要素所有者獲得的超過(guò)生產(chǎn)要素機(jī)會(huì)成本的收入；尋租就是追求這種經(jīng)濟(jì)租金的行為。在政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)的過(guò)程中，大多數(shù)決策都是政府官員作出的。因此，各種利益集團(tuán)通過(guò)各種方式影響政府官員，以使本集團(tuán)得到更多的利益。同時(shí)，一些政府官員也在從事政治創(chuàng)租和租金抽取的活動(dòng)。所謂政治創(chuàng)租是指政府官員以要求利益集團(tuán)向他們提供某種好處為條件，利用政府政策為該利益集團(tuán)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)租金。租金抽取則是指政府官員以作出某項(xiàng)不利于某利益集團(tuán)的決策相威脅，迫使該利益集團(tuán)向他們提供某種好處。政治創(chuàng)租和租金抽取助長(zhǎng)尋租活動(dòng)，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)，破壞了社會(huì)資源的有效配置。
第二，政府效率的缺乏和政策實(shí)施的困難。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，在私人部門里，廠商缺乏效率就會(huì)被市場(chǎng)所淘汰。但是，在政府部門里，官員缺乏效率則很少被罷免。由于在政府部門中沒(méi)有一種壓力能像私人部門中市場(chǎng)懲罰的壓力那樣推動(dòng)人們提高效率，政府部門往往是缺乏效率的。另外，政府部門對(duì)決策的成本和效益很少認(rèn)真地核算，因而容易造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。薩繆爾森指出：“即使政府建造過(guò)多的水壩，過(guò)多的轟炸機(jī)、過(guò)多的漂亮的政府辦公大樓，也沒(méi)有借以計(jì)算這些項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)價(jià)值的損益報(bào)告。支持如此項(xiàng)目的唯一需要是立法的多數(shù)，而這個(gè)可以通過(guò)由少數(shù)人向足夠數(shù)量的國(guó)會(huì)議員提供競(jìng)選費(fèi)用來(lái)獲得。”[14]還有，在作出經(jīng)濟(jì)決策的時(shí)候，政府難以掌握充分的信息。即使政府能夠掌握充分的信息，按照目前經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展水平也難以作出準(zhǔn)確的判斷。即使政府作出準(zhǔn)確的判斷，也難以掌握政策實(shí)行的程度。因此，政府在政策的制訂和實(shí)施過(guò)程中存在許多困難。
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