對《證券法》修訂有關(guān)注冊會計師條款的專業(yè)意見

    《中華人民共和國證券法》作為證券市場的一部重要的基礎(chǔ)性法律，其修訂過程關(guān)系到證券市場主體和參與各方的切身利益，關(guān)系到注冊會計師行業(yè)健康、持續(xù)、和諧發(fā)展的大局，關(guān)系到有關(guān)部門提高執(zhí)政能力、增進行政效率的改革實踐。實際上，《證券法（修訂草案）》的起草正是在《行政許可法》頒布實施，以及政府職能由行政審批型向公共服務(wù)型過渡的宏觀背景下展開的。中國注冊會計師協(xié)會在充分聽取會員和專家意見的基礎(chǔ)上，向全國人大財經(jīng)委和法工委提交了相關(guān)修改建議。可以說，表達行業(yè)強烈心聲，維護會員合法權(quán)益，已成為注冊會計師行業(yè)建言于《證券法（修訂草案）》起草工作的共識與指針。 
　　一

　　《證券法（修訂草案）》第一百六十一條規(guī)定：“投資咨詢機構(gòu)、財務(wù)顧問機構(gòu)、資信評級機構(gòu)、資產(chǎn)評估機構(gòu)、會計師事務(wù)所從事證券業(yè)務(wù)，必須經(jīng)國務(wù)院證券管理機構(gòu)和相關(guān)主管部門批準(zhǔn)。未經(jīng)國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)和相關(guān)主管部門批準(zhǔn)，不得從事證券業(yè)務(wù)。
　　投資咨詢機構(gòu)、財務(wù)顧問機構(gòu)、資信評級機構(gòu)、資產(chǎn)評估機構(gòu)、會計師事務(wù)所從事證券業(yè)務(wù)的審批程序和業(yè)務(wù)規(guī)則，由國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)會同相關(guān)主管部門制定�！�
　　由此可作兩點解讀：一是對會計師事務(wù)所從事證券業(yè)務(wù)設(shè)定行政許可；二是改變審計準(zhǔn)則的制定主體和制定程序。
　　對會計師事務(wù)所從事證券業(yè)務(wù)設(shè)定行政許可的理由不外乎是上市公司審計有其特殊性，涉及眾多的公眾投資者，從保護公眾利益出發(fā)，似乎更需要準(zhǔn)入門檻。如果將其視為一種監(jiān)管效益，那么，這種監(jiān)管效益遠遠低于制度成本，換言之，設(shè)置相應(yīng)門檻很可能是得不償失的。
　　——會計師事務(wù)所從事上市公司審計，是《注冊會計師法》賦予的權(quán)利，不存在所謂普通業(yè)務(wù)資格和特殊業(yè)務(wù)資格的區(qū)分問題。針對上市公司審計單獨設(shè)置門檻，意味著注冊會計師法定權(quán)利的肢解和喪失。盡管歷史上采取過設(shè)立證券業(yè)務(wù)資格的手段，但那畢竟是臨時性和過渡性的權(quán)宜之計，不代表其可以長期存在，更不易通過立法加以確定。何況，若以涉及的公眾利益為緣由，則設(shè)定金融審計資格比設(shè)定上市公司審計資格似乎更具合理性。
　　——政府職能轉(zhuǎn)變的一個重要標(biāo)尺就是行政審批制度的改革。歷史的經(jīng)驗反復(fù)證明，試圖用行政審批的手段解決專業(yè)領(lǐng)域問題，往往是低效的、扭曲的，因為行政審批往往是自設(shè)壁壘、界區(qū)重疊，只會加劇“利益分享、責(zé)任推諉”的部門割據(jù)局面，使行業(yè)協(xié)會的自律管理職能邊緣化。
　　——正像律師業(yè)所經(jīng)歷的那樣，一度設(shè)立的從事證券業(yè)務(wù)特許資格在清理行政審批過程中被取消了，而市場并未因此失序。這表明，任何時候都不能低估市場的力量，任何時候都應(yīng)當(dāng)順應(yīng)客觀事物的發(fā)展規(guī)律。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)多次指出，凡是行業(yè)協(xié)會能夠管理的，凡是行業(yè)協(xié)會能夠解決的，都應(yīng)當(dāng)交由行業(yè)協(xié)會執(zhí)行、辦理。《行政許可法》也進一步確立了行業(yè)協(xié)會的地位和作用。有關(guān)行政部門不應(yīng)將“管不了、管不好”的事項納入自身的權(quán)限范圍，因為這既違背國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)指示精神，也違背了注冊會計師行業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。
　　——設(shè)立準(zhǔn)入門檻的條件無非是會計師事務(wù)所的業(yè)務(wù)收入和注冊會計師人數(shù)等指標(biāo)，這非但是木匠裝錯了斧頭柄——卯不對卯，榫不對榫，還將阻礙市場選擇機制的形成。因為，評價會計師事務(wù)所的質(zhì)量控制與風(fēng)險管理能力是一項復(fù)雜而精細的工作，不能簡單憑借數(shù)量指標(biāo)衡量，不然，將會誘導(dǎo)會計師事務(wù)所以臨時拼湊的“潛規(guī)則”應(yīng)對“顯規(guī)則”。會計師事務(wù)所的專業(yè)勝任能力是市場長期檢驗的結(jié)果，市場常常是對的。我國香港地區(qū)從未設(shè)置過什么特種資格，但上市公司審計還是集中在少數(shù)大型會計師事務(wù)所。有鑒于此，有關(guān)行政部門的指定只會帶來干預(yù)市場識別信號的副作用，難以實現(xiàn)保護公眾利益的初衷。

　　二
　　或有人問，美國《薩班斯——奧克斯利法案》設(shè)立的公眾公司會計監(jiān)督委員會（PCAOB）不僅要求從事上市公司審計的會計師事務(wù)所注冊，還制定相關(guān)審計準(zhǔn)則，中國是不是可以拿來借鑒？
　　PCAOB之所以進行證券審計業(yè)務(wù)登記，是因為注冊會計師的注冊在州一級，監(jiān)管也在州一級，轄區(qū)分割的注冊會計師體制只提供“地方糧票”，而美國證券市場是覆蓋全美的市場，不得已，出于使用“通用糧票”的考慮，對從事上市公司審計的會計師事務(wù)所單獨予以登記。不過，這只是備案，而非審批，因為PCAOB系非政府組織；并且，這種登記不限于美國境內(nèi)執(zhí)業(yè)機構(gòu)，還對外國會計師事務(wù)所開放；何況，不存在任何數(shù)量和規(guī)模方面的門檻。這就是說，美國的登記制度完全是適應(yīng)市場需求的約束手段，并非疊床架屋的行政設(shè)限，更非出于部門利益的自我“要價”。
　　至于業(yè)務(wù)規(guī)則即審計準(zhǔn)則的制定，依照《注冊會計師法》第35條，由中國注冊會計師協(xié)會擬訂，報國務(wù)院財政部門批準(zhǔn)后實施。換言之，制定主體及制定程序是明晰的，是于法有據(jù)的，《證券法（修訂草案）》一百六十一條的相關(guān)條款與現(xiàn)行的《注冊會計師法》構(gòu)成沖突。
　　環(huán)顧世界各國，比如德國、法國、意大利、加拿大等，尤其是與我國法律體系相近的大陸法系國家，不難發(fā)現(xiàn)，中國審計準(zhǔn)則的制訂機制屬于國際通行的做法和慣例。幾乎所有市場經(jīng)濟國家的審計準(zhǔn)則都是由行業(yè)協(xié)會來完成，這也是體現(xiàn)審計準(zhǔn)則權(quán)威性、高質(zhì)量與可接受的關(guān)鍵。
　　中國注冊會計師協(xié)會作為國際會計師聯(lián)合會及其審計鑒證準(zhǔn)則委員會的成員，正在構(gòu)建與國際審計準(zhǔn)則充分趨同的執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則體系，這一重要舉措，得到了國際職業(yè)界和國內(nèi)各界的首肯與稱贊。一旦改變審計準(zhǔn)則制定主體與制定程序，將會挫傷行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管的積極性，將會動搖外界對于審計準(zhǔn)則權(quán)威性與高質(zhì)量的信心，將會侵蝕歷經(jīng)10年耕耘奠定的制度成果。
　　美國《薩班斯——奧克斯利法案》是直接政治的產(chǎn)物，是一系列公司丑聞和會計師事務(wù)所審計失敗所催生的藥劑。該法案所開出的“藥方”，只針對美國的“病灶”。如果我們忘記了“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”的古訓(xùn)，輕易地拿來，胡亂地服用，很可能是老病沒治好，又添新恙。
　　考慮到與《注冊會計師法》的協(xié)調(diào)，以及中國注冊會計師行業(yè)發(fā)展規(guī)律的迫切要求，《證券法（修訂草案）》應(yīng)當(dāng)刪去涉及上市公司審計門檻和業(yè)務(wù)規(guī)則制定主體變更的內(nèi)容，著力破除部門樊籬，切實提高執(zhí)政能力，倘如此，則注冊會計師行業(yè)幸甚，中國證券市場幸甚！