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行政法導(dǎo)論
行政法的基本概念
行政是組織的一種職能或者功能。行政，就其最為廣泛的意義而言，是指組織的執(zhí)行和管理職能。行政法是調(diào)整行政關(guān)系以及在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的監(jiān)督行政關(guān)系的法律規(guī)范和原則體系。行政關(guān)系，是公共行政組織在行使行政管理職能過程中與行政相對(duì)人、其他行政組織或者與行政組織所屬公職人員之間發(fā)生的社會(huì)關(guān)系。一般將公共行政組織與行政相對(duì)人之間的關(guān)系，稱為外部行政關(guān)系，而將公共行政組織之間、行政組織與其所屬公職人員之間的關(guān)系，稱為內(nèi)部行政關(guān)系。
行政法的基本原則
行政是組織的一種職能或者功能。行政，就其最為廣泛的意義而言，是指組織的執(zhí)行和管理職能。行政法是調(diào)整行政關(guān)系以及在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的監(jiān)督行政關(guān)系的法律規(guī)范和原則體系。行政關(guān)系，是公共行政組織在行使行政管理職能過程中與行政相對(duì)人、其他行政組織或者與行政組織所屬公職人員之間發(fā)生的社會(huì)關(guān)系。一般將公共行政組織與行政相對(duì)人之間的關(guān)系，稱為外部行政關(guān)系，而將公共行政組織之間、行政組織與其所屬公職人員之間的關(guān)系，稱為內(nèi)部行政關(guān)系。
行政法基本原則，是指指導(dǎo)和規(guī)制行政法的立法、執(zhí)法以及指導(dǎo)、規(guī)制行政行為的實(shí)施和行政爭(zhēng)議的處理的基礎(chǔ)性規(guī)范。
一、行政法治原則
1. 依法行政。依法行政是法治原則對(duì)政府行為的一個(gè)基本要求，即公共行政組織必須依照法定權(quán)限、法定方式、法定程序來實(shí)施行政管理行為。依法行政原則也要求行政組織在法律允許的范圍內(nèi)加強(qiáng)行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)則的制定，盡可能多地使行政行為受到規(guī)則的約束、減少行為的任意性。
2. 控制濫用自由裁量權(quán)。當(dāng)代法治既允許行政自由裁量，也強(qiáng)調(diào)對(duì)自由裁量給予有效的控制。如立法的授權(quán)控制、行政程序規(guī)則的約束、行政復(fù)議與行政訴訟事后進(jìn)行的合理性監(jiān)督，等等。
3. 責(zé)任政府。依法行政、合理行使自由裁量權(quán)是從正面對(duì)行政的要求，任何公共行政組織若違背這一要求，都必須承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，即法律責(zé)任。
4. 維護(hù)和促進(jìn)人權(quán)。這要求：第一，無論是立法機(jī)關(guān)的立法還是行政立法，都應(yīng)當(dāng)充分考慮人的基本尊嚴(yán)、自由和權(quán)利;第二，行政機(jī)關(guān)在法律未作細(xì)致、明確規(guī)定，得享自由裁量權(quán)之時(shí)，亦應(yīng)尊重、保障人的基本尊嚴(yán)、自由和權(quán)利。
二、行政公正原則
1. 實(shí)體公正。所謂實(shí)體公正，就是行政組織作出的行政決定，在內(nèi)容上必須達(dá)到不徇私情、不存偏見、不武斷專橫。反而言之，即相同情況、相同對(duì)待，不同情況、不同對(duì)待;合理考量相關(guān)因素，不考量不相關(guān)因素。
2. 程序公正。所謂程序公正，就是指行政組織在作出行政決定時(shí)，必須遵循形式上符合正義要求的程序。具體包括：自己不得決定與自己切身利益有關(guān)的事項(xiàng);在對(duì)兩個(gè)以上行政相對(duì)人尤其是有著相互沖突之利害關(guān)系的行政相對(duì)人作出決定時(shí)，不得進(jìn)行單方接觸;在作出對(duì)行政相對(duì)人不利的行政決定之前應(yīng)聽取行政相對(duì)人的意見。為了保障行政程序的公正，行政程序法設(shè)置了以下制度：
(1)情報(bào)公開制度。它包括的內(nèi)容非常廣泛，涉及行政法規(guī)、規(guī)章、行政政策、行政決定及行政機(jī)關(guān)據(jù)以作出相應(yīng)決定的有關(guān)材料、行政統(tǒng)計(jì)資料、行政機(jī)關(guān)的有關(guān)工作制度、辦事規(guī)則及手續(xù)等�！吨腥A人民共和國行政處罰法》第4條規(guī)定，對(duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布，未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)等等。
(2)告知制度。告知制度是一種基本的行政程序制度，其具體要求是：行政主體作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的行為，應(yīng)事先告知該行為的內(nèi)容，包括行為的時(shí)間、地點(diǎn)、主要過程，作出該行為的事實(shí)根據(jù)和法律根據(jù)，相對(duì)人對(duì)該行為依法享有的權(quán)利等。告知制度通常只適用于具體行政行為，對(duì)于抽象行政行為則適用前述情報(bào)公開制度。
(3)聽取陳述和申辯。行政主體擬實(shí)施一定行政行為，在告知相對(duì)人后，相對(duì)人可能認(rèn)為相應(yīng)行為違法、不當(dāng)，根本不應(yīng)實(shí)施該行為;也可能認(rèn)為相應(yīng)行為雖應(yīng)實(shí)施，但所持事實(shí)、法律根據(jù)不當(dāng);或者認(rèn)為行政行為雖不存在瑕疵，但對(duì)行為實(shí)施的時(shí)間、地點(diǎn)、方法有所建議、要求。無論屬何種情況，行政主體都應(yīng)認(rèn)真地聽取相對(duì)人的意見，并加以認(rèn)真的、充分的考慮，如其合理、適當(dāng)，則應(yīng)予以采納;如不合理、不適當(dāng)，雖不應(yīng)予以采納，但應(yīng)向相對(duì)人予以解釋、說明。行政主體聽取相對(duì)人的陳述和申辯一般應(yīng)記錄在案，以作為行政復(fù)議和司法審查的證據(jù)。
(4)職能分離制度。該制度要求將行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的某些相互聯(lián)系的職能加以分離，使之分屬于不同的機(jī)關(guān)或不同的工作人員掌管和行使。例如，法律在規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人實(shí)施行政處罰的行為時(shí)，將調(diào)查控告職能與作出處罰裁決的職能分離，負(fù)責(zé)調(diào)查違法行為事實(shí)和提起指控的機(jī)構(gòu)或工作人員不能同時(shí)作出行政處罰裁決，職能分離制度最先源于英國的自然正義原則，該原則要求任何與爭(zhēng)議有利害關(guān)系的人不得參與爭(zhēng)議的裁決。
(5)不單方接觸制度。不單方接觸制度要求行政主體在處理某一涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上有利益沖突的當(dāng)事人的行政事務(wù)或裁決他們之間的糾紛時(shí)，不能在一方當(dāng)事人不在場(chǎng)的情況下單獨(dú)與另一方當(dāng)事人接觸，聽取其陳述，接受和采納其證據(jù)等。不單方接觸主要適用于行政裁決行為。
(6)回避制度。回避制度包括三項(xiàng)內(nèi)容：任職回避、地區(qū)回避、公務(wù)回避。
(7)記錄和決定制度。記錄和決定制度的內(nèi)容是：行政主體作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的行為，其過程應(yīng)有記錄，其最終形成的意見表示應(yīng)有書面決定，并送達(dá)相對(duì)人，為相對(duì)人所受領(lǐng)。
(8)說明理由制度。說明理由制度的內(nèi)容是：行政主體作出涉及相對(duì)人權(quán)益的決定、裁決，特別是作出對(duì)相對(duì)人權(quán)益有不利影響的決定、裁決，必須在決定書、裁決書中說明其事實(shí)根據(jù)、法律根據(jù)或行政主體的政策考慮。除了具體行政行為以外，行政機(jī)關(guān)在制定行政法規(guī)、規(guī)章或發(fā)布其他規(guī)范性文件時(shí)，在可能的條件下，也應(yīng)在有關(guān)政府公報(bào)中說明其事實(shí)和法律根據(jù)。
(9)時(shí)效制度。時(shí)效制度的基本內(nèi)容是：行政主體實(shí)施行政行為，特別是涉及相對(duì)人權(quán)益的行為，法律、法規(guī)要對(duì)之確定明確的時(shí)間限制。如對(duì)行政主體實(shí)施行政許可行為，法律法規(guī)要規(guī)定其申請(qǐng)的時(shí)限、審查的時(shí)限、決定的時(shí)限、送達(dá)的時(shí)限等;對(duì)行政主體實(shí)施行政處罰或行政處分時(shí)，法律法規(guī)要為其規(guī)定調(diào)查相對(duì)人(外部相對(duì)人，即公民、法人和其他組織，或內(nèi)部相對(duì)人，即公務(wù)員)違法行為的時(shí)限、審查違法違紀(jì)事實(shí)、證據(jù)或聽證的時(shí)限、作出處罰、處分決定的時(shí)限、向相對(duì)人送達(dá)處罰、處分決定書的時(shí)限、執(zhí)行的時(shí)限，等等。
(10)救濟(jì)制度。行政救濟(jì)包括聲明異議、行政復(fù)議(或稱“行政訴愿”)、行政復(fù)核(含復(fù)查、復(fù)審)，以及對(duì)行政行為的司法審查(即行政訴訟)等。聲明異議是行政相對(duì)人對(duì)行政主體的行政行為不服，向作出相應(yīng)行為的行政主體提出異議，要求其重新審議和作出決定。行政復(fù)議是行政相對(duì)人對(duì)行政主體的行政行為不服，向作出行政行為的行政主體的上級(jí)主管部門(或行為機(jī)關(guān)所在的政府)申請(qǐng)復(fù)議，要求其對(duì)被申請(qǐng)的行為的合法性和合理性進(jìn)行審查，并根據(jù)審查結(jié)果作出相應(yīng)救濟(jì)的決定(如撤銷或變更相應(yīng)行為，給予相對(duì)人以損害賠償?shù)?。行政復(fù)核(含復(fù)查、復(fù)審)是公務(wù)員對(duì)行政機(jī)關(guān)所作出的涉及本人的人事處理決定或行政處分決定不服，向作出處理或處分決定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核(行政復(fù)查是公務(wù)員不服主管行政機(jī)關(guān)的行政處分決定，向監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴，請(qǐng)求作出復(fù)查決定;行政復(fù)審是公務(wù)員不服監(jiān)察機(jī)關(guān)的給予其行政處分的監(jiān)察決定，向作出相應(yīng)監(jiān)察決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)審)，要求其重新審查，撤銷或改變?cè)瓫Q定。司法審查是行政相對(duì)人對(duì)行政主體的行政行為不服，向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院對(duì)被訴行政行為的合法性進(jìn)行審查并作出裁判。為其依法提供相應(yīng)的救濟(jì)，如撤銷或改變被訴行政行為，責(zé)成行政主體重新作出行政行為，責(zé)成行政主體賠償相對(duì)人因被訴行政行為造成損失，等等。
三、行政公開原則
行政公開的具體要求可以分為三個(gè)層面：
1. 行政決定公開。任何行政決定，只要涉及外部公共管理事項(xiàng)，無論是行政政策、行政立法、行政執(zhí)法還是行政裁決、行政復(fù)議，最終的決定內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)男问焦_。
2. 行政過程公開。除非法定事由之外，行政決定的過程一般也都需要公開。
3. 行政信息公開。上述行政決定、行政過程公開，在相當(dāng)程度上也意味著，行政組織將行政決定這一信息以及與決定有關(guān)的其他信息，向行政相對(duì)人公開。
四、行政效率原則
行政效率原則主要有下述要求：行政組織精簡(jiǎn)，行政程序規(guī)則化、模式多樣化。
行政主體
行政主體是指，享有公共行政權(quán)力，能夠以自己的名義獨(dú)立從事行政管理活動(dòng)，并能獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。
一般認(rèn)為，在我國，行政主體可以分為兩大類：行政機(jī)關(guān);法律、法規(guī)授權(quán)的組織(又稱為“被授權(quán)的組織”)。
1. 行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)是指具有法人資格，能夠以自己名義行使行政權(quán)，并承擔(dān)由此而產(chǎn)生的法律責(zé)任的行政單位。行政機(jī)關(guān)不同于行政機(jī)構(gòu)，行政機(jī)構(gòu)則是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的或者派出的、一般對(duì)外不能以自己名義發(fā)布決定和命令的單位，其行為的對(duì)外法律后果歸屬于其所屬的行政機(jī)關(guān)。
2. 法律、法規(guī)授權(quán)的組織。法律、法規(guī)授權(quán)的組織，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)授予行使行政權(quán)力的組織。其中，“法律”、“法規(guī)”都是在其最為嚴(yán)格的意義上運(yùn)用的，即法律是指全國人大或其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件，行政法規(guī)是指國務(wù)院制定的規(guī)范性文件，地方性法規(guī)是指省、自治區(qū)、直轄市人大或其常委會(huì)、省、自治區(qū)人民政府所在地的市人大或其常委會(huì)、國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市人大或其常委會(huì)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)市人大或其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件。由于“法律法規(guī)授權(quán)的組織”與“行政機(jī)關(guān)”同歸行政主體范疇，又經(jīng)常并列使用，故也可以稱之為非行政機(jī)關(guān)的組織。
非行政機(jī)關(guān)的組織經(jīng)法律、法規(guī)的特別授權(quán)，即可成為獨(dú)立實(shí)施公共行政管理職能的行政主體。
法律、法規(guī)授權(quán)的組織也不局限于非政府系列的組織，如上所述，還包括并非行政機(jī)關(guān)、但又屬于政府系列的行政機(jī)構(gòu)。
行政行為
行政行為概論
行政行為是指具有公共行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員行使行政職權(quán)而作出的對(duì)外直接產(chǎn)生法律后果的行為。
一、行政行為的種類
1. 具體行政行為和抽象行政行為
具體行政行為和抽象行政行為之分，在我國行政法實(shí)踐中具有重要意義，因?yàn)楦鶕?jù)當(dāng)前的行政救濟(jì)機(jī)制，行政相對(duì)人對(duì)具體行政行為不服，可以依法直接提起行政復(fù)議或者行政訴訟，而對(duì)抽象行政行為(包括國務(wù)院行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方政府規(guī)章以及行政機(jī)關(guān)制定的其他規(guī)范性文件)，行政相對(duì)人只能在對(duì)具體行政行為提出復(fù)議或者訴訟過程中，要求復(fù)議機(jī)關(guān)或者法院判斷具體行政行為所依據(jù)的抽象行政行為是否與上位階的法律規(guī)范相沖突、相抵觸，以對(duì)抽象行政行為進(jìn)行間接的監(jiān)督。根據(jù)行政訴訟法司法解釋第2條規(guī)定，“具有普遍約束力的決定、命令，是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件�！�
區(qū)分抽象行政行為和具體行政行為的標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：對(duì)象是否特定、是否可以反復(fù)適用。
在通常情況下，具體行政行為(行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、行政確認(rèn)等)所指向的對(duì)象，即行政相對(duì)人，都是明確的、特定的，抽象行政行為則是適用于不特定多數(shù)人的普遍性規(guī)則。而且，除了行政許可是對(duì)未來具有約束力的以外，具體行政行為一般都是對(duì)已經(jīng)發(fā)生的事實(shí)適用一次。而抽象行政行為作為普遍性規(guī)則，就如同法律一樣，是對(duì)未來發(fā)生的事件不斷地反復(fù)適用的。
2. 作為行為和不作為行為
行政行為可以分為:作為和不作為。作為是行政機(jī)關(guān)積極采取某種行動(dòng)的行為，不作為是行政機(jī)關(guān)消極地不采取任何行動(dòng)的行為。
從行政機(jī)關(guān)行動(dòng)的方式和內(nèi)容上看，“不作為”可能包括兩種：(1)行政機(jī)關(guān)在形式上不采取任何行動(dòng)，如不予理睬，既然在形式上不采取任何行動(dòng)，也就無任何內(nèi)容可言;(2)行政機(jī)關(guān)在形式上采取某種行動(dòng)，如決定拒不頒發(fā)許可證，但是在內(nèi)容上表現(xiàn)的是“行政機(jī)關(guān)不為某種行動(dòng)”的意思表示，即向行政相對(duì)人表達(dá)“不為”的意思。
二、行政行為的成立
行政行為之成立：行政行為具備外部可以認(rèn)知的形態(tài)，并正式對(duì)外發(fā)生法律效力。行政行為的成立要件因抽象行政行為和具體行政行為而不同。
1. 抽象行政行為的成立標(biāo)志：簽署公布。
2. 作為的具體行政行為的成立標(biāo)志：(1)最后決定正式作出，例如：《行政處罰法》規(guī)定的聽證程序開始之前，行政機(jī)關(guān)往往告知行政相對(duì)方行政機(jī)關(guān)將要作出的決定，這種擬制的決定并非最后的。(2)行政決定告知行政相對(duì)人，通過送達(dá)的方式完成：當(dāng)面送達(dá)、留置送達(dá)、郵寄送達(dá)、公告送達(dá)。成立的時(shí)間以告知到達(dá)并為相對(duì)人受領(lǐng)的時(shí)間為準(zhǔn)。
3. 不作為的具體行政行為的成立標(biāo)志：有法定期限的，期限屆滿即成立;無法定期限的，60日期滿即成立;緊急情況的，即時(shí)成立。
三、行政行為的效力
1. 公定力。行政行為一經(jīng)成立，不管合法與否，若非無效行政行為，就產(chǎn)生一種拘束所有機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人的效力，在未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷或有其他理由影響其效力之前，都推定其為合法有效。
2. 確定力。確定力指一個(gè)行政行為既經(jīng)頒布之后產(chǎn)生了拘束力，在未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷或有其他理由影響其效力之前，即享有存續(xù)效果。(1)形式確定力。超越期限未提起對(duì)違法行政行為的救濟(jì)，其救濟(jì)途徑即為窮盡，行政行為即確定。又稱為不可爭(zhēng)力。也就是說，由行政行為所形成或變動(dòng)的法律關(guān)系，從形式上得以確定。形式確定力只是從行政相對(duì)人方面來看，排除其獲得復(fù)議或訴訟的可能性，但是，從行政機(jī)關(guān)方面來看，并不妨礙其撤銷自己的行政行為，如果其認(rèn)為的確違法而需要撤銷的話。形式確定力是對(duì)一般行政行為而言的，若是無效行政行為，不存在形式確定力。(2)實(shí)質(zhì)確定力，是指行政行為自成立開始，即具有不可變更力，行政機(jī)關(guān)不得隨意撤銷或者廢止。
實(shí)質(zhì)確定力是從行政機(jī)關(guān)角度而言的，即行政機(jī)關(guān)撤銷或者廢止其行政行為是需要有條件的，而不是任意撤銷或者廢止。只要根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得撤銷或者廢止行政行為，那么，該行政行為就具有了實(shí)質(zhì)確定力。
3. 執(zhí)行力。執(zhí)行力是指已生效的具體行政行為要求行政主體和行政相對(duì)人對(duì)其內(nèi)容予以實(shí)現(xiàn)的法律效力。
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