2014年助理社會(huì)工作師：社會(huì)政策的基本要素

　　社會(huì)政策的基本要素

　　社會(huì)政策是政府和社會(huì)為滿足民眾的需要和解決社會(huì)問題而采取的公共行動(dòng)。要完成一項(xiàng)社會(huì)政策行動(dòng)，必須首先要確定由誰(什么機(jī)構(gòu))來提供社會(huì)服務(wù)，為誰提供服務(wù)，從哪里獲得必要的財(cái)政和人力資源，以及以什么方式來提供必需的服務(wù)。這幾個(gè)方面構(gòu)成了社會(huì)政策行動(dòng)的基本要素，即社會(huì)政策的主體、對(duì)象、資源和運(yùn)行方式。政府的社會(huì)政策行動(dòng)不是一種隨意的行動(dòng)，而是在一定的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度框架中采取的制度化的行動(dòng)。所謂制度化的行動(dòng)，首先就是指對(duì)上述幾個(gè)方面做出制度化的安排，即通過特定的法制過程規(guī)定由特定的機(jī)構(gòu)、按照特定的方式調(diào)動(dòng)所需要的資源、并為特定的對(duì)象提供特定的服務(wù)。當(dāng)代各國(guó)社會(huì)政策的制定、實(shí)施和改革，以及對(duì)社會(huì)政策的理論研究都主要圍繞著這幾個(gè)方面而展開。因此，了解社會(huì)政策行動(dòng)的基本要素是理解各國(guó)社會(huì)政策改革與發(fā)展的基礎(chǔ)，也是進(jìn)一步分析當(dāng)代社會(huì)政策理論的基礎(chǔ)。

　　一、社會(huì)政策的主體

　　社會(huì)政策行動(dòng)必須首先需要明確具體的行動(dòng)主體，即社會(huì)中的哪些組織或群體應(yīng)該為社會(huì)政策行動(dòng)具體承擔(dān)責(zé)任。明確社會(huì)政策行動(dòng)的主體既是一項(xiàng)社會(huì)政策行動(dòng)的開端，也為整個(gè)行動(dòng)模式的確定奠定基礎(chǔ)。因此，在社會(huì)政策實(shí)踐和研究中，社會(huì)政策主體的問題都是一個(gè)最基本的問題。

　　(一) 什么是社會(huì)政策的主體

　　1. 社會(huì)政策主體的基本含義

　　社會(huì)政策的主體是指發(fā)起或參與這一行動(dòng)過程的行動(dòng)者。社會(huì)政策行動(dòng)是一個(gè)由“提供服務(wù)”與“接受服務(wù)”兩個(gè)方面構(gòu)成的行動(dòng)過程。其中提供服務(wù)一方的行動(dòng)者即為社會(huì)政策行動(dòng)的主體，而接受服務(wù)一方為社會(huì)政策行動(dòng)的對(duì)象。在當(dāng)代社會(huì)中，社會(huì)政策行動(dòng)一般是由政府組織的公共性的社會(huì)行動(dòng)，政府是社會(huì)政策行動(dòng)主體中最主要的部分。但在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)政策實(shí)踐中，政府需要廣泛動(dòng)員社會(huì)中的各類組織和個(gè)人參與社會(huì)政策行動(dòng)。因此，社會(huì)政策行動(dòng)的主體還包括社會(huì)中各種各樣的組織、群體和個(gè)人。

　　在當(dāng)代各國(guó)，社會(huì)中的各類組織、群體和個(gè)人按照某種制度化的安排而參與社會(huì)政策行動(dòng)。社會(huì)政策的制度化安排是在長(zhǎng)期的社會(huì)政策實(shí)踐中逐步形成的，并且已經(jīng)在很大程度上通過國(guó)家的立法或行政權(quán)威而明文規(guī)定，因而被嵌入了整個(gè)國(guó)家的政治和社會(huì)制度體系之中。因此，社會(huì)政策的主體是一個(gè)制度化的行動(dòng)者體系，在其中每個(gè)行動(dòng)者都被要求按照一定制度規(guī)范而擔(dān)負(fù)一定的責(zé)任，扮演一定的角色，并具有與其責(zé)任和角色想適應(yīng)的權(quán)力地位。

　　2. 社會(huì)政策主體的不同角色

　　在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)政策實(shí)踐中，社會(huì)政策主體主要包含以下幾個(gè)方面的角色。

　　(1)社會(huì)政策行動(dòng)的責(zé)任者

　　社會(huì)政策行動(dòng)的主體首先是此類行動(dòng)的責(zé)任者，即為滿足民眾的基本需要和解決社會(huì)問題承擔(dān)責(zé)任的組織、群體或個(gè)人。在當(dāng)代社會(huì)政策行動(dòng)體系中，主體的責(zé)任是指為推動(dòng)和完成社會(huì)政策行動(dòng)所負(fù)有的法定義務(wù)，其中包括總體上的責(zé)任和各個(gè)方面的責(zé)任，前者是為社會(huì)政策行動(dòng)的總體規(guī)劃和組織行動(dòng)而負(fù)有的責(zé)任，后者是指在社會(huì)政策的各個(gè)環(huán)節(jié)上的責(zé)任，包括為社會(huì)政策行動(dòng)提供各種資源和具體的服務(wù)。每個(gè)社會(huì)都以制度化的方式規(guī)定的各類組織、群體與個(gè)人在社會(huì)政策行動(dòng)中應(yīng)該分擔(dān)的責(zé)任。

　　(2) 社會(huì)政策行動(dòng)的組織者

　　社會(huì)政策行動(dòng)是一種有組織的公共行動(dòng)，它除了需要社會(huì)各個(gè)方面的參與之外，還需要由特定的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)組織行動(dòng)的任務(wù)。這種組織行動(dòng)包括制定政策法規(guī)、調(diào)動(dòng)各種資源、協(xié)調(diào)各類組織的行動(dòng)等等。

　　(3) 資源提供者

　　社會(huì)政策行動(dòng)需要大量的資源支持，其中包括財(cái)政資源、人力資源和物質(zhì)資源等。

　　(4)社會(huì)服務(wù)的直接提供者

　　社會(huì)政策行動(dòng)包含了大量社會(huì)服務(wù)(例如醫(yī)療衛(wèi)生、教育、老人服務(wù)、青少年等等)，這些社會(huì)服務(wù)分別由醫(yī)院、學(xué)校、公共養(yǎng)老院等各類專業(yè)機(jī)構(gòu)提供。所有在社會(huì)政策框架內(nèi)以各種方式參與提供相關(guān)社會(huì)服務(wù)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人都在不同的程度上擔(dān)當(dāng)了社會(huì)政策行動(dòng)主體的任務(wù)。

　　3. 社會(huì)政策主體的不同層次

　　在社會(huì)政策的制度化體系中，每個(gè)主體行動(dòng)者都具有不同的責(zé)任、擔(dān)當(dāng)不同的角色，承擔(dān)不同的任務(wù)。因此可以從各種不同的角度將社會(huì)政策的主體行動(dòng)者分為不同的層次。

　　(1)責(zé)任層次

　　可以按照各類行動(dòng)者在社會(huì)政策行動(dòng)中所負(fù)責(zé)任的大小而將他們劃分為不同的責(zé)任層次。在各個(gè)國(guó)家和各個(gè)不同的時(shí)期中，各類行動(dòng)者在社會(huì)政策體系中所負(fù)責(zé)任的大小是不一樣的，并由此而形成了不同的主體責(zé)任模式。各類主體行動(dòng)者在社會(huì)政策責(zé)任梯次中應(yīng)該居于何種位置也是當(dāng)代社會(huì)福利理論各個(gè)流派爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問題之一。

　　當(dāng)代社會(huì)福利理論中用“制度模式”和“補(bǔ)救模式”的概念來概括兩種不同的社會(huì)福利模式。所謂“制度模式”(Institutional Model)的基本含義是指社會(huì)福利是一種基本的社會(huì)制度，首先由政府的福利計(jì)劃來滿足社會(huì)成員的各種需要和解決各種社會(huì)問題。而“補(bǔ)救模式”(Residual Model又稱“剩余模式”)則是指首先由其它各種方式(包括通過市場(chǎng)、就業(yè)、或通過家庭、社區(qū)、民間組織等)去滿足人們的各種需求，而只有當(dāng)這些方式都失效時(shí)，才由政府通過社會(huì)福利的方式去解決。從社會(huì)政策主體責(zé)任層次的角度看，社會(huì)福利的制度模式體現(xiàn)的是以政府為主的責(zé)任模式，而補(bǔ)救模式則體現(xiàn)的是其他主體為主的責(zé)任模式。

　　(2)角色層次

　　在參與社會(huì)政策行動(dòng)的各類行動(dòng)者中，按其所擔(dān)當(dāng)角色的重要性差異也可以將其分為不同的角色層次。其中最高的角色層次是社會(huì)政策行動(dòng)的總體責(zé)任者，即全面負(fù)責(zé)社會(huì)政策行動(dòng)規(guī)劃和總體行動(dòng)的組織者。在當(dāng)代各國(guó)一般都是由政府在擔(dān)當(dāng)此類角色。其次是社會(huì)政策行動(dòng)的資源提供者，其中最主要的是經(jīng)費(fèi)提供者。再次是具體的社會(huì)服務(wù)提供者。

　　(3) 公共行政層次

　　由于當(dāng)代各國(guó)的社會(huì)政策體系一般在總體上都是由政府負(fù)責(zé)的規(guī)劃、組織與協(xié)調(diào)的，因此社會(huì)政策的主體行動(dòng)者體系也被納入到了政府公共行政體系之中。從這個(gè)角度看，社會(huì)政策的主體行動(dòng)者包括中央政府-省級(jí)政府-地方政府-地方社區(qū)等層次的梯次結(jié)構(gòu)。社會(huì)政策體系中的公共行政層次最關(guān)鍵的意義在于其行動(dòng)擴(kuò)及或管轄范圍的大小，而并不一定意味著高層次的組織就一定擔(dān)負(fù)更多的財(cái)政責(zé)任。在各級(jí)政府或其他組織在社會(huì)政策行動(dòng)所負(fù)責(zé)任的大小在各國(guó)、各個(gè)時(shí)期乃至各類不同的社會(huì)政策行動(dòng)中都有所不同。在有些國(guó)家和有些行動(dòng)項(xiàng)目上，中央政府負(fù)有很大的責(zé)任，甚至是完全的責(zé)任，但在另外一些國(guó)家或另外一些項(xiàng)目中則可能是地方政府的責(zé)任更大。

　　在公共行政層次上的責(zé)任劃分有兩種相反的原則，一種是“低層次責(zé)任原則”，另一種是“高層次責(zé)任原則”。低層次責(zé)任原則要求在滿足民眾需要的公共行動(dòng)中首先由較低層次的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，只有當(dāng)?shù)蛯哟螜C(jī)構(gòu)確實(shí)無法滿足需要時(shí)，較高層次的機(jī)構(gòu)才介入。因此，人們首先應(yīng)該通過個(gè)人和家庭來滿足自己的需要，當(dāng)個(gè)人和家庭無法滿足需要時(shí)，應(yīng)該由地方社區(qū)，然后是地方政府，而中央政府應(yīng)該是最后介入。低層次責(zé)任原則的最大特點(diǎn)是注重調(diào)動(dòng)各個(gè)方面的責(zé)任，降低在社會(huì)政策行動(dòng)中可能發(fā)生的“福利依賴”。高層次責(zé)任原則持相反的要求，它強(qiáng)調(diào)通過較高層次的機(jī)構(gòu)來采取更廣泛的社會(huì)政策行動(dòng)，以加強(qiáng)社會(huì)政策行動(dòng)的力度，并達(dá)到更好的再分配效果。

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