重塑一級(jí)組織絕不簡(jiǎn)單。它要考慮到原有組織改造的成本和在利益調(diào)整過(guò)程中所面臨的反對(duì)意見(jiàn)。但在財(cái)政壓力很小又是多贏的環(huán)境下，在政治權(quán)力上處于強(qiáng)勢(shì)的一方——政府的意志還是比較容易得到貫徹的。因?yàn)槿鮿?shì)的一方——農(nóng)民很難洞察到發(fā)展進(jìn)程中將要出現(xiàn)的問(wèn)題，尤其是在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活得到大幅改善之后，權(quán)利意識(shí)并沒(méi)有相應(yīng)的提高。只要不出現(xiàn)二十世紀(jì)八九十年代那種村集體投資大量失敗的惡性事件，農(nóng)民似乎并沒(méi)有積極維權(quán)的動(dòng)力，而只是處于消極反應(yīng)的狀態(tài)之中。

　　土地關(guān)系決定了農(nóng)村最根本的利益分配格局。而利益作為塑造政治行為的主要?jiǎng)恿�，�?duì)治理結(jié)構(gòu)的樣態(tài)具有決定性的作用。南海村民自治實(shí)施較晚，又缺乏自主發(fā)展的空間。結(jié)果是農(nóng)民缺乏利益表達(dá)機(jī)制，村委會(huì)未形成社區(qū)權(quán)威，這一切都決定了他們不可能對(duì)政府權(quán)力提出挑戰(zhàn)。土地利用方式的改變和組織因應(yīng)

　　在現(xiàn)有的技術(shù)一資本約束下，對(duì)小塊、零碎的土地采取家庭承包經(jīng)營(yíng)，事實(shí)證明是有效的。但是隨著留用地政策的推行，原來(lái)的農(nóng)地轉(zhuǎn)向二三產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)和利用，顯然有一定規(guī)模、相對(duì)集中的土地會(huì)更有優(yōu)勢(shì)。因此，隨著土地用途的改變，土地有集中利用的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，土地相對(duì)價(jià)格的大幅提升使明晰土地產(chǎn)權(quán)成為一種可能。因?yàn)楸对龅耐恋厥找孀阋匝a(bǔ)償新增對(duì)產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)的成本。而一旦土地產(chǎn)權(quán)明確之后，就可以利用市場(chǎng)這個(gè)強(qiáng)大的資源配置器去優(yōu)化組合，高效地利用土地資源，獲得更高的資本回報(bào)。

　　土地產(chǎn)權(quán)的村組所有、家庭經(jīng)營(yíng)和非農(nóng)土地經(jīng)濟(jì)集約化之間的矛盾在南海出現(xiàn)以后，可以想見(jiàn)的解決方案有兩種。一是明晰產(chǎn)權(quán)，用現(xiàn)代企業(yè)制度去整合土地資源。二是提升所有權(quán)單位，利用原有的農(nóng)村組織去行使土地權(quán)利。搞農(nóng)業(yè)可以一家一戶，搞工業(yè)則不行。如果不明晰土地產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)不完整，使用、買賣、轉(zhuǎn)讓就不能利用市場(chǎng)這個(gè)強(qiáng)大的資源配置器去優(yōu)化配置。但是由于土地正式制度的障礙，極高的交易成本阻礙了市場(chǎng)配置留用地可能。此時(shí)后一種次優(yōu)的選擇成為了現(xiàn)實(shí)。政府通過(guò)政治方式，靠行政組織去整合資源，重建農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織。當(dāng)然這一抉擇也包含了政府自身利益的考慮。土地產(chǎn)權(quán)的集體化——上收和并社和村組征地。

　　在土地承包時(shí)期，村一級(jí)沒(méi)有土地，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。在政府的推動(dòng)下，村委會(huì)以各個(gè)時(shí)期政府征地補(bǔ)償款的金額為參照，以大致相當(dāng)?shù)慕疱X代價(jià)將之前實(shí)際由農(nóng)民使用的土地收買，逐步將非農(nóng)建設(shè)用地集中到了集體手中。

　　可以看出，大的方案是政府提出來(lái)的，農(nóng)民個(gè)人和之前的村小組的抵抗并不十分強(qiáng)烈。這和面對(duì)政府征地的農(nóng)民的選擇有些相似。因?yàn)槿绻�農(nóng)民拒絕土地征用，政府可能利用將該農(nóng)地變農(nóng)田保護(hù)區(qū)，從而使土地價(jià)值降低等手段迫使農(nóng)民就范。而村委會(huì)對(duì)待農(nóng)民個(gè)人和小組的不情愿也是相同的辦法。不加入村集體就讓你的土地只能農(nóng)用，絕對(duì)不可辦企業(yè)，而且村辦的社會(huì)福利也沒(méi)有你的分。因此，除非之前這個(gè)隊(duì)已經(jīng)發(fā)展到一定規(guī)模且有一定社會(huì)關(guān)系，否則是不可能與村委會(huì)對(duì)抗的。

　　當(dāng)然，在并隊(duì)和并社的過(guò)程中，村是承認(rèn)小隊(duì)作為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和核算單位的歷史的。但只承認(rèn)各隊(duì)之間積累上的差別和部分農(nóng)地的多少的差別，與工業(yè)相關(guān)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)被考慮的很少。這和國(guó)家法律的保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)狀如出一轍——只承認(rèn)農(nóng)地的權(quán)利而不承認(rèn)非農(nóng)的級(jí)差地租。之后，農(nóng)民在新成立的經(jīng)濟(jì)社和經(jīng)濟(jì)聯(lián)社中以其成員權(quán)獲得一定數(shù)量的集體經(jīng)濟(jì)組織股份，實(shí)際上是一種土地股份的分紅權(quán)。這種權(quán)利代表了一種發(fā)展權(quán)，是非農(nóng)增值和收益的那一塊好處。這使得南海的農(nóng)民在土地征用的過(guò)程中，相比其他地區(qū)的農(nóng)民，土地利益得到了更多的保障。但是，這里必須明確土地產(chǎn)權(quán)的上收不是出于公平的理念，而是為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。政府想收上去、也有能力收上去，這就是決策的邏輯。農(nóng)民個(gè)人的利益和反響只是政府需要考慮的一個(gè)因素，但決不是出發(fā)點(diǎn)。對(duì)南海有利，對(duì)發(fā)展有利就足夠了。而當(dāng)發(fā)展起來(lái)，新模式確立之后，提供一些社會(huì)保障、基礎(chǔ)建設(shè)等等的便利，甚至有收入去搞轉(zhuǎn)移支付等等只是順應(yīng)時(shí)世。集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)體化與村治結(jié)構(gòu)的重構(gòu)

　　隨著后農(nóng)地時(shí)代的來(lái)臨，生產(chǎn)方式的改變要求原來(lái)一家一戶使用土地并從中受益的土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，讓位于由集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)并對(duì)土地收益統(tǒng)一分配的制度

　　安排。具體到南海發(fā)展模式，就是做實(shí)經(jīng)濟(jì)社和經(jīng)濟(jì)聯(lián)社，即所謂的集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)體化。

　　進(jìn)人后農(nóng)地時(shí)期，有大量的集體資產(chǎn)需要統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，要求做實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織顯然順理成章。但當(dāng)村委會(huì)作為村民自治組織在政治上取得法統(tǒng)地位之后，這個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)是怎樣的關(guān)系，卻事關(guān)村治結(jié)構(gòu)的走向。根據(jù)《村組法》的規(guī)定，村委會(huì)統(tǒng)管一村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，兼有行政、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)職能。村委會(huì)作為承包地的發(fā)包方和土地名義上所有者的角色是它獲取經(jīng)濟(jì)資源、建立政治權(quán)威的重要憑借，是村民自治這種新鮮事物得以存在和發(fā)展的基本條件之一。

　　而南海政府認(rèn)為，“村級(jí)集體資產(chǎn)確權(quán)為村委會(huì)所有，并由村委會(huì)經(jīng)營(yíng)管理，村委會(huì)往往利用村自治組織的相關(guān)規(guī)定參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)作，勢(shì)必削弱村集體資產(chǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能。同樣，社組級(jí)集體資產(chǎn)確權(quán)為村小組所有，并由村小組經(jīng)營(yíng)管理，村小組往往利用自治組織的規(guī)定參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)作，勢(shì)必削弱社組級(jí)集體資產(chǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能。經(jīng)聯(lián)社管理村級(jí)集體資產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)社管理社組級(jí)集體資產(chǎn)，可以參照《公司法》的規(guī)定經(jīng)營(yíng)管理其集體資產(chǎn)，有利于農(nóng)村集體資產(chǎn)培育成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，有利于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)組織和自治組織的分離，避免村組換屆選舉影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”。這一官方論點(diǎn)顯得頗多疑問(wèn)。村委會(huì)相比新成立的集體經(jīng)濟(jì)組織——經(jīng)聯(lián)社，有更完善的治理結(jié)構(gòu)，為什么會(huì)不利于集體資產(chǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能的確，工商注冊(cè)的集體經(jīng)濟(jì)組織——經(jīng)聯(lián)社，比較方便被培育成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體。但認(rèn)為“村民委員會(huì)、村民小組不具備經(jīng)濟(jì)法人資格，若發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛，上訴法院裁決，法院不給予立案。這樣一來(lái)，農(nóng)村集體資產(chǎn)無(wú)疑受到一定損失”的觀點(diǎn)是一種誤解。因?yàn)楦鶕?jù)《民事訴訟法》第49條及1992年7月14日《最高法院關(guān)于適用若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第40條之規(guī)定。村委會(huì)屬于合法成立，且有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)的“非法人組織”，可以作為民事訴訟的當(dāng)事人。這樣，也許上文中所謂“有利于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)組織和自治組織的分離”的論述才是問(wèn)題的關(guān)鍵。政府的意圖是改變?cè)谌珖?guó)大多數(shù)地區(qū)現(xiàn)行的村黨支部和村委會(huì)的二元村治結(jié)構(gòu)的一般做法，通過(guò)再次肯定做實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織的做法，將村級(jí)組織塑造成為村黨支部、村經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)的“三架馬車”——“理順農(nóng)村黨組織、自治組織、經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，逐步構(gòu)建以村黨支部為核心，村民自治組織和經(jīng)濟(jì)組織分開(kāi)的新體制，將村民自治組織規(guī)范為協(xié)助行政管理、開(kāi)展村民自治、監(jiān)督集體資產(chǎn)運(yùn)作;將經(jīng)濟(jì)組織逐漸改造為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，建立起職責(zé)明確、管理有序、服務(wù)高效的農(nóng)村基層組織體制�！边@樣做的結(jié)果是弱化村民自治的地位，令村級(jí)組織行政化的趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。四、南海村級(jí)組織的特色整體而言，我國(guó)的政治制度是一種自上而下的壓力體制，基層政府向下延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。而在廣大的農(nóng)村地區(qū)，村莊一級(jí)普遍實(shí)行村民自治。這種鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)被概括為“鄉(xiāng)政村治”。其中“鄉(xiāng)政”是主導(dǎo)性的力量，而“村治”具有更廣泛的群眾基礎(chǔ)，并在不斷發(fā)展、成熟之中。“鄉(xiāng)政”在農(nóng)村代表的是國(guó)家權(quán)力，而“村治”具有一些社區(qū)權(quán)威的色彩。

　　在全國(guó)的大部地區(qū)，村級(jí)組織主要由四部分組成，即村黨支部、村委會(huì)、村民小組和各類群團(tuán)組織。其中村黨支部是村級(jí)權(quán)利、義務(wù)的核心，在政治組織中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位。村黨支部與鎮(zhèn)黨委的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。正是黨支部的存在和它在村莊治理中的地位，使國(guó)家的行政權(quán)向下有效地延伸并和社區(qū)權(quán)威緊密相聯(lián)，互相影響。它們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中的邊界也并不僅僅取決于國(guó)家法律、法規(guī)的制度安排，有時(shí)也會(huì)因地方政府的政治目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)能力以及村級(jí)組織和農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)，甚至個(gè)人魅力等因素而在不同的環(huán)境中有不同的表現(xiàn)形式。

　　近年來(lái)隨著村民自治的制度化，村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織迅速崛起，極大地改變了鄉(xiāng)村政治原有的面貌和運(yùn)作方式。由于村民委員會(huì)的組成人員由村民直接選舉產(chǎn)生，更能代表民意，又有國(guó)家頒布的《村組法》的有力支持，在村民自治的理念愈來(lái)愈深入人心的它在村莊治理中起著越來(lái)越顯著的作用。尤其是在那些地方政府經(jīng)濟(jì)能力有限，社會(huì)服務(wù)體系薄弱的地區(qū)，村民自治擁有了更大的生存和發(fā)展空間，成為名副其實(shí)的村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。他們?cè)诠芾砩鐓^(qū)性事務(wù)的同時(shí)，還承擔(dān)部分政府的職能，在村莊治理中逐漸取得了主導(dǎo)的地位。

　　但南海近年來(lái)的發(fā)展和實(shí)踐則表現(xiàn)出另一幅圖景。由于政府擁有充足的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源和調(diào)控能力，并且在農(nóng)村土地利用和管理中擁有巨大的利益，地方政府表現(xiàn)出對(duì)村莊治理極大的關(guān)注，對(duì)比其他地區(qū)有更強(qiáng)烈的驅(qū)動(dòng)對(duì)農(nóng)村加強(qiáng)調(diào)控去實(shí)現(xiàn)并有意識(shí)地塑造有利于政府行政權(quán)力貫徹實(shí)施的村莊治理結(jié)構(gòu)。同時(shí)，另一方面，在南海村級(jí)組織結(jié)構(gòu)的變遷之中，尤其是集體經(jīng)濟(jì)組織的重建，大量借重政府的權(quán)力和資源，黨支部通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)際控制，重新成為村治結(jié)構(gòu)中的核心部分。但村級(jí)組織行政化的同時(shí)，村級(jí)組織通過(guò)大量提供農(nóng)村公共物品和公共福利，贏得了村民的擁戴，很大程度上抵消了村民政治參與下降的負(fù)面影響。但這種村治結(jié)構(gòu)上的差別歸根結(jié)底是由土地產(chǎn)權(quán)安排上的變化引起的。土地制度的變遷要求有新型的村級(jí)組織去實(shí)現(xiàn)和分配土地非農(nóng)化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益。土地產(chǎn)權(quán)束在農(nóng)民和村集體之間分布的變化——集體經(jīng)濟(jì)組織取代農(nóng)民成為土地使用權(quán)和收益權(quán)的主體——顯著地改變了農(nóng)民和村級(jí)組織之間原有的關(guān)系。南海的村級(jí)組織成為了社區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活的主角。并需要履行許多與過(guò)去農(nóng)地時(shí)期完全不同的新功能。再加上國(guó)家賦予農(nóng)村組織要求它在各個(gè)時(shí)期履行的不同的行政和社會(huì)職能共同構(gòu)成了農(nóng)村集體的功能束。因而農(nóng)村組織的建構(gòu)可以看作一經(jīng)濟(jì)組織為核心吸納其他職能而形成的綜合性組織。

　　具體以怎樣的方式去實(shí)現(xiàn)這些功能，國(guó)家意圖起著關(guān)鍵作用。但在不將農(nóng)村組織徹底納入行政體系的前提下，須最大限度地利用經(jīng)濟(jì)組織。而一旦農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)確立，如何引導(dǎo)和控制組織就是另一個(gè)問(wèn)題了。政府出臺(tái)措施、推動(dòng)改革，不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單地利用行政權(quán)力實(shí)施制度創(chuàng)新的過(guò)程，也是一個(gè)政府權(quán)威逐步建立的過(guò)程。老百姓得到了實(shí)惠，就會(huì)認(rèn)同政府的做法。反之，就會(huì)產(chǎn)生矛盾。南海的農(nóng)民沒(méi)有像其他地方那樣因?yàn)橥恋貑?wèn)題而與政府發(fā)生對(duì)抗，南海社會(huì)保持了穩(wěn)定。說(shuō)明總體而言，老百姓認(rèn)同政府的行政�？偨Y(jié)：土地制度與農(nóng)村組織聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民獲得了比較完整的農(nóng)地使用權(quán)和收益權(quán)，而原來(lái)由村級(jí)組織負(fù)責(zé)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)等經(jīng)濟(jì)職能則相應(yīng)地大幅減少。人民公社時(shí)期所謂“政社合一”的農(nóng)村組織中“社”的內(nèi)容漸漸淡出，只剩下“政”負(fù)責(zé)一些行政事務(wù)和準(zhǔn)行政事務(wù)。不難看出，土地產(chǎn)權(quán)束在農(nóng)民和集體之間分布的調(diào)整是當(dāng)時(shí)村民委員會(huì)、村民小組取代生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)成為村莊主要組織形式的重要原因。隨著土地非農(nóng)化進(jìn)程的展開(kāi)，農(nóng)民一家一戶獨(dú)立、分散地承包利用土地的方式不再能夠適應(yīng)非農(nóng)土地要求集約經(jīng)營(yíng)的內(nèi)在要求。為了更好地發(fā)展土地經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村面臨一個(gè)組織創(chuàng)新的問(wèn)題來(lái)實(shí)現(xiàn)土地資源的整合。

　　建立新型農(nóng)村土地合作組織大致可以有兩類模式，即市場(chǎng)的方法和非市場(chǎng)的方法。由于我國(guó)實(shí)行土地集體所有制，土地產(chǎn)權(quán)未能真正明晰到戶，利用市場(chǎng)配置資源的方式交易費(fèi)用太高且受到各類法令或明或暗諸多的限制;而另一方面，地方政府出于發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)對(duì)土地的統(tǒng)一規(guī)劃和管理的施政考慮，積極推動(dòng)和誘導(dǎo)農(nóng)民和農(nóng)村組織采取后一種方式——利用已有的村級(jí)黨支部、村委會(huì)的組織架構(gòu)，通過(guò)不斷地農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，再建集體經(jīng)濟(jì)組織，逐漸形成了目前南海這種新式的政社合一的村級(jí)組織形態(tài)。但由于外部環(huán)境市場(chǎng)化程度的不斷提高，政社合一中“社”的一面表現(xiàn)出越來(lái)越大的獨(dú)立性，集體經(jīng)濟(jì)組織中最獨(dú)特的部分——社員權(quán)面臨著市場(chǎng)資本日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。終于有一天，資本會(huì)突破農(nóng)村固有的地緣和人緣的束縛，利用集體經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)上的缺陷，瓦解村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)獨(dú)特的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，取得對(duì)土地經(jīng)濟(jì)的支配權(quán)，使村級(jí)組織面臨再次的解體和重組。

　　不難看出，在研究組織結(jié)構(gòu)的演化過(guò)程中，正式制度和政府意志是需要優(yōu)先考察的因素。但同時(shí)，土地產(chǎn)權(quán)制度安排對(duì)組織運(yùn)作的成本一收益格局具有決定性的影響，它也是組織建構(gòu)中基礎(chǔ)性的變量。因此，基本的邏輯是：國(guó)家如何在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)有效統(tǒng)治是塑造農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)的決定因素;土地產(chǎn)權(quán)安排決定的成本一收益格局是做出選擇的客觀約束條件;在農(nóng)民、村級(jí)組織和地方政府之間展開(kāi)的博弈過(guò)程決定了各地農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)形態(tài)上的多樣性。

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