農(nóng)地制度;組織理論;村治方式本文在實地調(diào)查和文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，分別從產(chǎn)權(quán)理論和組織理論的角度出發(fā)，揭示土地非農(nóng)化時期鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的特征和發(fā)展趨勢，并對長期以來我國土地制度與農(nóng)村組織的內(nèi)在關(guān)系做出嘗試性的理論解讀。

　　一、問題的提出我國的絕大部分農(nóng)村地區(qū)尚未出現(xiàn)大面積征地的情況，仍處于一個土地農(nóng)用的階段。在這些地方，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，農(nóng)民、農(nóng)村組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間需要打交道的地方越來越少，有漸次疏離的趨勢。由于政府和農(nóng)民都缺乏充分的資源和相應(yīng)的利益驅(qū)動去改變現(xiàn)狀，這種環(huán)境在某種意義上非常有利于村民自治的成長�！班l(xiāng)政村治”的格局得到進(jìn)一步的鞏固，成為這些地區(qū)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的主調(diào)。

　　而在另一些被大面積征地的原農(nóng)村地區(qū)，土地由農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲�家所有。一旦征地過程完結(jié)，農(nóng)民變成了居民，村委會變成了居委會。雖然那個地區(qū)從農(nóng)地時期跨進(jìn)到了后農(nóng)地時代，但由于農(nóng)民身份及聚居方式的改變和農(nóng)村組織的消亡，便也無所謂鄉(xiāng)村治理可言了。

　　廣東省南海政府認(rèn)識到現(xiàn)行土地征用制度的缺陷，從既要滿足工業(yè)化、城市化對土地的需求，又要保障農(nóng)民完整的土地權(quán)益的高度出發(fā)，在全區(qū)范圍內(nèi)以農(nóng)地轉(zhuǎn)用為契機(jī)，推行征地留用制度，保護(hù)農(nóng)民集體土地的非農(nóng)用產(chǎn)權(quán)。倡導(dǎo)土地股份合作制以及土地承包權(quán)量化入股和固化股權(quán)等一系列改革，不僅承認(rèn)土地農(nóng)用時農(nóng)民的土地權(quán)利，還保證了農(nóng)民能夠分享到土地在非農(nóng)用以后的增值收益和級差地租。

　　農(nóng)民的政治參與和農(nóng)村的治理方式與農(nóng)村土地制度及其它經(jīng)濟(jì)制度密切聯(lián)系，這是政治學(xué)的一個基本結(jié)論。據(jù)此，有學(xué)者提出，目前作為中國農(nóng)村治理基本格局的“鄉(xiāng)政村治”的基礎(chǔ)就是農(nóng)村土地的集體所有。然而，很少有學(xué)者深入分析農(nóng)地制度與村治方式的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。

　　本文選取土地非農(nóng)化過程中，土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化，在廣東南海引發(fā)農(nóng)村基層組織結(jié)構(gòu)變遷的現(xiàn)實作為研究視角，在實地調(diào)查和文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，分別從產(chǎn)權(quán)理論和組織理論的角度出發(fā)，考察地方政府、村級組織、村民小組和農(nóng)民在這一歷史進(jìn)程中各自扮演的角色、相互關(guān)系和互動博弈的過程，揭示土地非農(nóng)化時期鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的特征和發(fā)展趨勢，它與傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)典型的“鄉(xiāng)政村治”的不同，并對長期以來我國土地制度與農(nóng)村組織的內(nèi)在關(guān)系做出嘗試性的理論解讀。二、土地留用地政策征地留用制度，是指在征用農(nóng)村集體土地時，核定一定比例的土地指標(biāo)，留給被征地的村組和農(nóng)民，用于發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營和開發(fā)，為失地農(nóng)民提供穩(wěn)定的就業(yè)崗位和土地租金分配，長期保留農(nóng)村組織和農(nóng)民在土地上的發(fā)展權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。

　　南海早在20世紀(jì)80年代中期就已經(jīng)在南海桂城試行征地留用的做法。這一制度的施行使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民能夠分享到土地在城市化、工業(yè)化進(jìn)程中產(chǎn)生的巨大收益，而不僅僅是社會變遷的成本負(fù)擔(dān)者。與其他地方普遍而通行的征地政策不同，南海政府在征用農(nóng)民土地的過程中，不是將全部土地都收到政府手中，而是核定被征地面積的15～25%，作為留用地返還農(nóng)民用于非農(nóng)開發(fā)和利用。相同的邏輯，在各地普遍存在的所謂非法建設(shè)用地的最終使用上，南海的農(nóng)民也擁有相當(dāng)?shù)姆蓊~。原因分析

　　征地留用政策作為一種政府的制度創(chuàng)新，既體現(xiàn)了當(dāng)時領(lǐng)導(dǎo)人銳意改革、屬意民生的前瞻性，同時更可以被看做是當(dāng)?shù)卣�府和農(nóng)民在圍繞土地非農(nóng)化而展開的博弈進(jìn)程中，在利益分配上達(dá)成的一種妥協(xié)。

　　在土地資源的利用上，國家、地方政府和農(nóng)民有著彼此不同甚至互相沖突的利益考量。簡單地說，中央政府的目標(biāo)是農(nóng)地保護(hù)、糧食安全和宏觀調(diào)控能力;地方政府優(yōu)先考慮的是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收留成;村級組織的出發(fā)點(diǎn)是土地收益最大化，以維持社區(qū)福利和公共服務(wù)等各項支出;而農(nóng)民更在意當(dāng)下的土地分紅和資源的長期可持續(xù)性。而這其中任何一方都沒有強(qiáng)大到可以不顧其他各方的反應(yīng)和感受而能夠獨(dú)立實現(xiàn)自身利益的程度。

　　在征地問題上更是如此。地方政府主導(dǎo)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的不二法門就是盡可能多地征用農(nóng)民土地，加速土地轉(zhuǎn)用。利用低地價的優(yōu)勢吸引資金，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模。但由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的非市場化，征地必然引發(fā)利益沖突和加劇社會矛盾。政府雖然是政治上強(qiáng)勢的一方，又有《土地管理法》賦予的合法性，但強(qiáng)行征地的長期成本還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出低廉的征地補(bǔ)償款，且背上了不仁的道義負(fù)擔(dān)。而農(nóng)民由于失去原有生活方式的基礎(chǔ)——土地，看到外人因地生財不亦樂乎，自然也不是幾個銅板的補(bǔ)償款可以平復(fù)的。但因為現(xiàn)行法律的偏向，失地農(nóng)民很難就事論事地維護(hù)自身的土地權(quán)益。于是他們轉(zhuǎn)而更多地去挖掘地方政府的違法。例如未批先征先用，又如大量預(yù)征土地而長期閑置，再如超指標(biāo)征地等等。通過信訪等形式向上級政府甚至中央政府提出訴求。這種利用國家和地方政府利益的不一致性，假借中央權(quán)威提高自身原本孱弱的談判能力的方式成為農(nóng)民有效地維護(hù)其土地權(quán)益的策略。而地方政府為了不腹背受敵，選擇與本地農(nóng)民妥協(xié)，共同分享土地轉(zhuǎn)用的紅利，亦不失為明智之舉。

　　然而，這一制度為什么只多見諸于廣東而不是其他的省份，可能是因為以下幾個初始條件差異造成的：

　　1、廣東在20世紀(jì)80年代農(nóng)地大量征用之初，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民已經(jīng)私下轉(zhuǎn)租了一些土地給“三來一補(bǔ)”的非本村本隊的“外資企業(yè)”，農(nóng)民已經(jīng)懂得比較地方政府的征地補(bǔ)償款和已出租土地的租金，不再是15年的農(nóng)地產(chǎn)出可以滿足的了。因而土地留用既是對當(dāng)時現(xiàn)狀的一種認(rèn)可，也得益于廣東農(nóng)民土地意識覺醒較早。

　　2、有一定的資本原始積累和港澳資金的支持，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民有一些自主開發(fā)土地的能力。

　　3、廣東人說廣東話。地方領(lǐng)導(dǎo)人的本地化程度高，肯為本鄉(xiāng)本土的農(nóng)民說話，有擔(dān)當(dāng)責(zé)任的魄力。比較其他省份，廣東官場的傳統(tǒng)保持至今——地方色彩濃而行省色彩淡。

　　留用比例

　　留用比例在政策文本上是15～25%。它不是100%的合理性在于：農(nóng)地須經(jīng)過整理和市政配套才能轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地。而每畝土地的轉(zhuǎn)化成本大約需要20～30萬元之間。一般而言，尤其在當(dāng)時，農(nóng)民沒有能力和財力：參與這一過程。因此，認(rèn)為這一比例是可以接受的。

　　而具體到每一次征地的留用比例是多是少，往往取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組代表的談判能力。而正是這種談判能力替代明確的條文規(guī)定的做法，在加強(qiáng)村組土地產(chǎn)權(quán)地位的同時也進(jìn)一步加劇了留用土地權(quán)利主體多元化的趨勢。留用地主體

　　農(nóng)村土地歸生產(chǎn)隊所有，這在南海地區(qū)是非常明確的。之后推行合并生產(chǎn)隊，將土地所有權(quán)上收到村民小組一級。但在農(nóng)地時期，村級組織是沒有土地的，這一點(diǎn)官員和農(nóng)民同樣都十分清楚。但征用組社土地返還留用的時候，政府卻有明確規(guī)定多少要留給村委會，另多少留給村民小組或生產(chǎn)隊。這種做法是對土地所有權(quán)的一次重大改變，它直接改變了土地權(quán)益的分配格局和分配方式，同時也間接地改變了農(nóng)村政治權(quán)力的結(jié)構(gòu)。有關(guān)這一點(diǎn)，后文將給出詳細(xì)的論述。

　　這種土地所有權(quán)主體的改變雖然沒有堅實的法律的根據(jù)，但總的來說，土地留用制度的實行，農(nóng)民是受益者，而地方政府也承擔(dān)了一定的風(fēng)險，農(nóng)民選擇認(rèn)同而不是對抗是非常理性的。農(nóng)民接受這種辦法的另一個原因是公益事業(yè)用地要由村委會統(tǒng)一來做。公共設(shè)施、敬老院、小學(xué)等都是村委會搞起來的。搞配套、籌錢，村委會比村小組、生產(chǎn)隊有優(yōu)勢。另外，留用地的比例是一個軟指標(biāo)，村級組織的談判能力為他們多贏得了一些留用地的份額，這一切都使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民選擇認(rèn)同而不是抵制。所有權(quán)性質(zhì)

　　留用地的性質(zhì)是屬于國有還是集體所有是完全不同的。首先是期限，國有土地有使用期，使用期結(jié)束后歸國家所有。而集體用地沒有年限，可以傳之子孫。其次是稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一樣，國有土地和集體非農(nóng)建設(shè)用地辦證所需繳納的稅費(fèi)是不一樣的，前者要貴很多。留用地的集體性質(zhì)使南海的農(nóng)民不論是在經(jīng)濟(jì)實惠上還是補(bǔ)償心理上都保持著比較其他地區(qū)農(nóng)民的優(yōu)勢。

　　南海政府在非農(nóng)用地的土地性：質(zhì)上表現(xiàn)出很大的靈活性。一方面，因為相對于國家而言，地方政府和農(nóng)民的利益是一致的。另一方面，也表現(xiàn)出政府的長期發(fā)展眼光而不是涸澤而漁的短期行為。當(dāng)然理性地分析，這也是與土地財政的發(fā)展階段密切相關(guān)的。三、非農(nóng)地的經(jīng)營與集體經(jīng)濟(jì)組織的重建政府的角色

　　發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會穩(wěn)定和提高人民的生活水平是政府最主要的目標(biāo)。要實現(xiàn)這些目標(biāo)，盡可能多地占有、支配資源就不僅是一種愿望，更是一種必需。而土地?zé)o疑是城市化、工業(yè)化過程中，升值潛力最大、最具價值的資源。于是，政府從土地人手主導(dǎo)實施一系列的改革和制度創(chuàng)新，切中了問題的關(guān)鍵。

　　同樣是創(chuàng)建土地財政，南海的做法立足于發(fā)展，立足于長遠(yuǎn)。它不像其他地方那樣簡單地采取“一征二賣三收費(fèi)”的方式。那里短期實現(xiàn)了政府收入的最大化，但換來的是長期與失地農(nóng)民的緊張關(guān)系和巨大的社會壓力。當(dāng)他們發(fā)現(xiàn)發(fā)展后勁不足時，寶貴的土地資源已經(jīng)很少了。南海地區(qū)采取“放水養(yǎng)魚”的方式，雖然一次性土地轉(zhuǎn)讓金收入不多，但由于土地價格上的優(yōu)勢，吸引到大量的優(yōu)質(zhì)投資。政府對土地開發(fā)、利用的稅費(fèi)收入以及與土地經(jīng)營相關(guān)的直接地租收入得到了長期的保證。但也正是因為政府和土地的關(guān)系更多的不是一次性的征用、拍賣關(guān)系。在土地收益分配中的長期角色決定了它對土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)主體——村級組織有強(qiáng)烈的監(jiān)督、管理和控制的沖動。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，它需要將壓力型體制有效地延伸到村莊一級。一方面，削弱農(nóng)民的集體產(chǎn)權(quán)，表現(xiàn)為推行土地所有權(quán)單位的逐級上收;另一方面，努力將土地經(jīng)營置于行政權(quán)的監(jiān)督之下。

　　重塑一級組織絕不簡單。它要考慮到原有組織改造的成本和在利益調(diào)整過程中所面臨的反對意見。但在財政壓力很小又是多贏的環(huán)境下，在政治權(quán)力上處于強(qiáng)勢的一方——政府的意志還是比較容易得到貫徹的。因為弱勢的一方——農(nóng)民很難洞察到發(fā)展進(jìn)程中將要出現(xiàn)的問題，尤其是在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活得到大幅改善之后，權(quán)利意識并沒有相應(yīng)的提高。只要不出現(xiàn)二十世紀(jì)八九十年代那種村集體投資大量失敗的惡性事件，農(nóng)民似乎并沒有積極維權(quán)的動力，而只是處于消極反應(yīng)的狀態(tài)之中。

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