農(nóng)地制度;組織理論;村治方式本文在實地調(diào)查和文獻研究的基礎上，分別從產(chǎn)權理論和組織理論的角度出發(fā)，揭示土地非農(nóng)化時期鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的特征和發(fā)展趨勢，并對長期以來我國土地制度與農(nóng)村組織的內(nèi)在關系做出嘗試性的理論解讀。

　　一、問題的提出我國的絕大部分農(nóng)村地區(qū)尚未出現(xiàn)大面積征地的情況，仍處于一個土地農(nóng)用的階段。在這些地方，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，農(nóng)民、農(nóng)村組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間需要打交道的地方越來越少，有漸次疏離的趨勢。由于政府和農(nóng)民都缺乏充分的資源和相應的利益驅(qū)動去改變現(xiàn)狀，這種環(huán)境在某種意義上非常有利于村民自治的成長�！班l(xiāng)政村治”的格局得到進一步的鞏固，成為這些地區(qū)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的主調(diào)。

　　而在另一些被大面積征地的原農(nóng)村地區(qū)，土地由農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲�家所有。一旦征地過程完結(jié)，農(nóng)民變成了居民，村委會變成了居委會。雖然那個地區(qū)從農(nóng)地時期跨進到了后農(nóng)地時代，但由于農(nóng)民身份及聚居方式的改變和農(nóng)村組織的消亡，便也無所謂鄉(xiāng)村治理可言了。

　　廣東省南海政府認識到現(xiàn)行土地征用制度的缺陷，從既要滿足工業(yè)化、城市化對土地的需求，又要保障農(nóng)民完整的土地權益的高度出發(fā)，在全區(qū)范圍內(nèi)以農(nóng)地轉(zhuǎn)用為契機，推行征地留用制度，保護農(nóng)民集體土地的非農(nóng)用產(chǎn)權。倡導土地股份合作制以及土地承包權量化入股和固化股權等一系列改革，不僅承認土地農(nóng)用時農(nóng)民的土地權利，還保證了農(nóng)民能夠分享到土地在非農(nóng)用以后的增值收益和級差地租。

　　農(nóng)民的政治參與和農(nóng)村的治理方式與農(nóng)村土地制度及其它經(jīng)濟制度密切聯(lián)系，這是政治學的一個基本結(jié)論。據(jù)此，有學者提出，目前作為中國農(nóng)村治理基本格局的“鄉(xiāng)政村治”的基礎就是農(nóng)村土地的集體所有。然而，很少有學者深入分析農(nóng)地制度與村治方式的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。

　　本文選取土地非農(nóng)化過程中，土地產(chǎn)權結(jié)構(gòu)的變化，在廣東南海引發(fā)農(nóng)村基層組織結(jié)構(gòu)變遷的現(xiàn)實作為研究視角，在實地調(diào)查和文獻研究的基礎上，分別從產(chǎn)權理論和組織理論的角度出發(fā)，考察地方政府、村級組織、村民小組和農(nóng)民在這一歷史進程中各自扮演的角色、相互關系和互動博弈的過程，揭示土地非農(nóng)化時期鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的特征和發(fā)展趨勢，它與傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)典型的“鄉(xiāng)政村治”的不同，并對長期以來我國土地制度與農(nóng)村組織的內(nèi)在關系做出嘗試性的理論解讀。二、土地留用地政策征地留用制度，是指在征用農(nóng)村集體土地時，核定一定比例的土地指標，留給被征地的村組和農(nóng)民，用于發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營和開發(fā)，為失地農(nóng)民提供穩(wěn)定的就業(yè)崗位和土地租金分配，長期保留農(nóng)村組織和農(nóng)民在土地上的發(fā)展權和財產(chǎn)權。

　　南海早在20世紀80年代中期就已經(jīng)在南海桂城試行征地留用的做法。這一制度的施行使當?shù)剞r(nóng)民能夠分享到土地在城市化、工業(yè)化進程中產(chǎn)生的巨大收益，而不僅僅是社會變遷的成本負擔者。與其他地方普遍而通行的征地政策不同，南海政府在征用農(nóng)民土地的過程中，不是將全部土地都收到政府手中，而是核定被征地面積的15～25%，作為留用地返還農(nóng)民用于非農(nóng)開發(fā)和利用。相同的邏輯，在各地普遍存在的所謂非法建設用地的最終使用上，南海的農(nóng)民也擁有相當?shù)姆蓊~。原因分析

　　征地留用政策作為一種政府的制度創(chuàng)新，既體現(xiàn)了當時領導人銳意改革、屬意民生的前瞻性，同時更可以被看做是當?shù)卣�府和農(nóng)民在圍繞土地非農(nóng)化而展開的博弈進程中，在利益分配上達成的一種妥協(xié)。

　　在土地資源的利用上，國家、地方政府和農(nóng)民有著彼此不同甚至互相沖突的利益考量。簡單地說，中央政府的目標是農(nóng)地保護、糧食安全和宏觀調(diào)控能力;地方政府優(yōu)先考慮的是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和稅收留成;村級組織的出發(fā)點是土地收益最大化，以維持社區(qū)福利和公共服務等各項支出;而農(nóng)民更在意當下的土地分紅和資源的長期可持續(xù)性。而這其中任何一方都沒有強大到可以不顧其他各方的反應和感受而能夠獨立實現(xiàn)自身利益的程度。

　　在征地問題上更是如此。地方政府主導發(fā)展經(jīng)濟的不二法門就是盡可能多地征用農(nóng)民土地，加速土地轉(zhuǎn)用。利用低地價的優(yōu)勢吸引資金，擴大經(jīng)濟規(guī)模。但由于征地補償標準確定的非市場化，征地必然引發(fā)利益沖突和加劇社會矛盾。政府雖然是政治上強勢的一方，又有《土地管理法》賦予的合法性，但強行征地的長期成本還是遠遠超出低廉的征地補償款，且背上了不仁的道義負擔。而農(nóng)民由于失去原有生活方式的基礎——土地，看到外人因地生財不亦樂乎，自然也不是幾個銅板的補償款可以平復的。但因為現(xiàn)行法律的偏向，失地農(nóng)民很難就事論事地維護自身的土地權益。于是他們轉(zhuǎn)而更多地去挖掘地方政府的違法。例如未批先征先用，又如大量預征土地而長期閑置，再如超指標征地等等。通過信訪等形式向上級政府甚至中央政府提出訴求。這種利用國家和地方政府利益的不一致性，假借中央權威提高自身原本孱弱的談判能力的方式成為農(nóng)民有效地維護其土地權益的策略。而地方政府為了不腹背受敵，選擇與本地農(nóng)民妥協(xié)，共同分享土地轉(zhuǎn)用的紅利，亦不失為明智之舉。

　　然而，這一制度為什么只多見諸于廣東而不是其他的省份，可能是因為以下幾個初始條件差異造成的：

　　1、廣東在20世紀80年代農(nóng)地大量征用之初，當?shù)剞r(nóng)民已經(jīng)私下轉(zhuǎn)租了一些土地給“三來一補”的非本村本隊的“外資企業(yè)”，農(nóng)民已經(jīng)懂得比較地方政府的征地補償款和已出租土地的租金，不再是15年的農(nóng)地產(chǎn)出可以滿足的了。因而土地留用既是對當時現(xiàn)狀的一種認可，也得益于廣東農(nóng)民土地意識覺醒較早。

　　2、有一定的資本原始積累和港澳資金的支持，當?shù)剞r(nóng)民有一些自主開發(fā)土地的能力。

　　3、廣東人說廣東話。地方領導人的本地化程度高，肯為本鄉(xiāng)本土的農(nóng)民說話，有擔當責任的魄力。比較其他省份，廣東官場的傳統(tǒng)保持至今——地方色彩濃而行省色彩淡。

　　留用比例

　　留用比例在政策文本上是15～25%。它不是100%的合理性在于：農(nóng)地須經(jīng)過整理和市政配套才能轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地。而每畝土地的轉(zhuǎn)化成本大約需要20～30萬元之間。一般而言，尤其在當時，農(nóng)民沒有能力和財力：參與這一過程。因此，認為這一比例是可以接受的。

　　而具體到每一次征地的留用比例是多是少，往往取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組代表的談判能力。而正是這種談判能力替代明確的條文規(guī)定的做法，在加強村組土地產(chǎn)權地位的同時也進一步加劇了留用土地權利主體多元化的趨勢。留用地主體

　　農(nóng)村土地歸生產(chǎn)隊所有，這在南海地區(qū)是非常明確的。之后推行合并生產(chǎn)隊，將土地所有權上收到村民小組一級。但在農(nóng)地時期，村級組織是沒有土地的，這一點官員和農(nóng)民同樣都十分清楚。但征用組社土地返還留用的時候，政府卻有明確規(guī)定多少要留給村委會，另多少留給村民小組或生產(chǎn)隊。這種做法是對土地所有權的一次重大改變，它直接改變了土地權益的分配格局和分配方式，同時也間接地改變了農(nóng)村政治權力的結(jié)構(gòu)。有關這一點，后文將給出詳細的論述。

　　這種土地所有權主體的改變雖然沒有堅實的法律的根據(jù)，但總的來說，土地留用制度的實行，農(nóng)民是受益者，而地方政府也承擔了一定的風險，農(nóng)民選擇認同而不是對抗是非常理性的。農(nóng)民接受這種辦法的另一個原因是公益事業(yè)用地要由村委會統(tǒng)一來做。公共設施、敬老院、小學等都是村委會搞起來的。搞配套、籌錢，村委會比村小組、生產(chǎn)隊有優(yōu)勢。另外，留用地的比例是一個軟指標，村級組織的談判能力為他們多贏得了一些留用地的份額，這一切都使當?shù)剞r(nóng)民選擇認同而不是抵制。所有權性質(zhì)

　　留用地的性質(zhì)是屬于國有還是集體所有是完全不同的。首先是期限，國有土地有使用期，使用期結(jié)束后歸國家所有。而集體用地沒有年限，可以傳之子孫。其次是稅費標準不一樣，國有土地和集體非農(nóng)建設用地辦證所需繳納的稅費是不一樣的，前者要貴很多。留用地的集體性質(zhì)使南海的農(nóng)民不論是在經(jīng)濟實惠上還是補償心理上都保持著比較其他地區(qū)農(nóng)民的優(yōu)勢。

　　南海政府在非農(nóng)用地的土地性：質(zhì)上表現(xiàn)出很大的靈活性。一方面，因為相對于國家而言，地方政府和農(nóng)民的利益是一致的。另一方面，也表現(xiàn)出政府的長期發(fā)展眼光而不是涸澤而漁的短期行為。當然理性地分析，這也是與土地財政的發(fā)展階段密切相關的。三、非農(nóng)地的經(jīng)營與集體經(jīng)濟組織的重建政府的角色

　　發(fā)展經(jīng)濟、維護社會穩(wěn)定和提高人民的生活水平是政府最主要的目標。要實現(xiàn)這些目標，盡可能多地占有、支配資源就不僅是一種愿望，更是一種必需。而土地無疑是城市化、工業(yè)化過程中，升值潛力最大、最具價值的資源。于是，政府從土地人手主導實施一系列的改革和制度創(chuàng)新，切中了問題的關鍵。

　　同樣是創(chuàng)建土地財政，南海的做法立足于發(fā)展，立足于長遠。它不像其他地方那樣簡單地采取“一征二賣三收費”的方式。那里短期實現(xiàn)了政府收入的最大化，但換來的是長期與失地農(nóng)民的緊張關系和巨大的社會壓力。當他們發(fā)現(xiàn)發(fā)展后勁不足時，寶貴的土地資源已經(jīng)很少了。南海地區(qū)采取“放水養(yǎng)魚”的方式，雖然一次性土地轉(zhuǎn)讓金收入不多，但由于土地價格上的優(yōu)勢，吸引到大量的優(yōu)質(zhì)投資。政府對土地開發(fā)、利用的稅費收入以及與土地經(jīng)營相關的直接地租收入得到了長期的保證。但也正是因為政府和土地的關系更多的不是一次性的征用、拍賣關系。在土地收益分配中的長期角色決定了它對土地所有權、經(jīng)營權主體——村級組織有強烈的監(jiān)督、管理和控制的沖動。為了實現(xiàn)這一目標，它需要將壓力型體制有效地延伸到村莊一級。一方面，削弱農(nóng)民的集體產(chǎn)權，表現(xiàn)為推行土地所有權單位的逐級上收;另一方面，努力將土地經(jīng)營置于行政權的監(jiān)督之下。

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