7月18日，素有“汽車之城”美譽(yù)的底特律市成為媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。當(dāng)天，負(fù)債超過180億美元的底特律正式申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，成為美國(guó)迄今為止申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)的最大城市。從底特律申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，可以窺見美國(guó)城市的負(fù)債通病，亦可看到老工業(yè)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的必然與艱難。
破爛不堪的房屋在底特律隨處可見，圖為2013年7月18日在底特律拍攝的一處街景。
破產(chǎn)保護(hù)或迎新生
因?yàn)榉沙绦驈?fù)雜、涉及面廣，即使申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，對(duì)于底特律來說也不是件容易的事情。
與個(gè)人和企業(yè)破產(chǎn)不同，在美國(guó)，城市申請(qǐng)破產(chǎn)的主要依據(jù)是美國(guó)“破產(chǎn)法”第九章。根據(jù)這一規(guī)定，如果申請(qǐng)成功，底特律將可以就調(diào)整債務(wù)醞釀?wù)勁蟹桨浮Ａ硗�，底特律申�?qǐng)破產(chǎn)還需經(jīng)其所在的密歇根州同意，由密歇根州州長(zhǎng)里克•斯奈德授權(quán)。
7月19日，底特律所在的密歇根州英厄姆縣巡回法院法官羅斯瑪麗•阿基利娜就底特律養(yǎng)老金和市政工作人員所提訴訟作出裁決，以違反州憲法為由，要求中止底特律破產(chǎn)申請(qǐng)。但事情隨即出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。7月24日，美國(guó)聯(lián)邦破產(chǎn)法院法官在針對(duì)此申請(qǐng)的首場(chǎng)聽證會(huì)上裁定，聯(lián)邦破產(chǎn)法院在審理此案過程中擁有“專屬裁決權(quán)”。此舉意味著，免遭起訴的密歇根州州長(zhǎng)里克•斯奈德和底特律緊急財(cái)政管理人奧爾可以推進(jìn)底特律破產(chǎn)申請(qǐng)程序走向下一步，為底特律申請(qǐng)破產(chǎn)之路掃清了司法障礙。
美國(guó)夸爾斯律師事務(wù)所合伙人托馬斯•斯蒂貝爾指出，依據(jù)美國(guó)破產(chǎn)法，底特律將獲準(zhǔn)與債權(quán)人協(xié)商并制定一個(gè)解決方案。但是，協(xié)商或?qū)⒚媾R養(yǎng)老基金挑戰(zhàn)，因?yàn)槭茉撝莘杀Ｗo(hù)的養(yǎng)老金領(lǐng)取者可采取行動(dòng)阻止養(yǎng)老金被削減。
也有一些專家指出，底特律申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)過程中，涉及退休員工養(yǎng)老金的談判將是市政府與退休職工等債權(quán)人最難達(dá)成協(xié)議的議題之一。底特律市政現(xiàn)有職工大約9700名，退休員工超過2萬人。據(jù)報(bào)道，底特律180億美元負(fù)債中，大約有35億美元屬于養(yǎng)老金缺口，另有大約64億美元為退休職工其他福利支出，其中主要是醫(yī)療支出。如果職工得不到他們應(yīng)得的薪水和退休金，一些工人可能罷工，進(jìn)而加劇本已惡化的市政公共服務(wù)。
底特律緊急財(cái)政管理人凱文•奧爾表示，希望明年夏季或秋季走出破產(chǎn)。但美國(guó)市政破產(chǎn)領(lǐng)域?qū)＜艺J(rèn)為，在上述時(shí)間內(nèi)完成可能性不大。城市破產(chǎn)將遭到工會(huì)等勞工組織以及普通市民的強(qiáng)烈抵抗。就在底特律申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)的第二天，代表數(shù)以萬計(jì)市政員工和退休職工的工會(huì)組織表態(tài)說，將堅(jiān)決捍衛(wèi)自身權(quán)益。對(duì)于普通市民而言，底特律申請(qǐng)破產(chǎn)意味著公共服務(wù)將被削減，稅收將被提高，普通民眾生活將受到巨大沖擊。
由于底特律市政規(guī)模大、問題多而復(fù)雜，牽扯的利益方眾多，因此破產(chǎn)談判和清算的過程將漫長(zhǎng)而艱苦，并且存在變數(shù)。
美國(guó)城市負(fù)債通病
受累于前幾年樓市泡沫破裂、稅收下降及勞工成本上升，美國(guó)地方政府赤字不斷攀升，底特律遭遇的財(cái)政窘局并不鮮見。
去年，加利福尼亞州三個(gè)城市在兩周內(nèi)相繼破產(chǎn)，分別是約30萬人口的斯托克頓市、約8000人口的馬默斯萊克斯市、約21萬人口的圣貝納迪諾市。雖然這三個(gè)城市總負(fù)債額均不高，但因市政破產(chǎn)涉及民生，其影響不容小覷。
加州絕不是唯一被金融危機(jī)擊倒的州，金融危機(jī)使得美國(guó)至少還有十多個(gè)州的財(cái)政面臨著無米下鍋的困境。亞利桑那州、佛羅里達(dá)州、伊利諾伊州、密歇根州、內(nèi)華達(dá)州、新澤西州、俄勒岡州、羅德島州和威斯康星州財(cái)政狀況危急程度不亞于加州。
過去30年中，美國(guó)申請(qǐng)破產(chǎn)的地方政府近250個(gè)。2008年金融危機(jī)爆發(fā)以來，就有十幾個(gè)城市申請(qǐng)破產(chǎn)。這與美國(guó)的貨幣政策密切相關(guān)。格林斯潘執(zhí)掌美聯(lián)儲(chǔ)時(shí)代，為刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，長(zhǎng)期實(shí)施低利率政策，借債成本過低導(dǎo)致政府負(fù)債累累。而銀行與養(yǎng)老基金等機(jī)構(gòu)通常是市政債券的投資者，政府破產(chǎn)會(huì)進(jìn)一步削弱其投資能力，使地方政府融資成本大幅提高，并形成惡性循環(huán)。
另一方面，這與美國(guó)的選舉制度和政黨制度有關(guān)。美國(guó)公務(wù)員分為政務(wù)官和事務(wù)官兩類，政務(wù)官隨執(zhí)政黨進(jìn)退，事務(wù)官則是常任文官。與缺乏政治熱情的中產(chǎn)階層民眾相比，常任文官投票熱情最高。長(zhǎng)期以來，各政黨都將常任文官看做大票倉(cāng)，爭(zhēng)相向其允諾各種福利措施，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)臃腫，且公務(wù)員工資與福利過高。多黨制也導(dǎo)致政府負(fù)債過重。每個(gè)政黨上臺(tái)后都拼命借債、花錢，還錢的事則留給下任官員。現(xiàn)代金融市場(chǎng)日益發(fā)達(dá)，債務(wù)融資相當(dāng)便利，以至于很多政府都過度負(fù)債。但任何債務(wù)都不是免費(fèi)的午餐，借債者終要付出昂貴的代價(jià)。
老工業(yè)城轉(zhuǎn)型之痛
底特律申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，同樣體現(xiàn)出老工業(yè)城市轉(zhuǎn)型的必要與艱難。底特律是美國(guó)三大汽車制造商所在地。1950年，底特律達(dá)到鼎盛時(shí)期，市區(qū)人口達(dá)185萬，是當(dāng)時(shí)美國(guó)的第五大城市。導(dǎo)致底特律今日困境的直接原因是人口銳減導(dǎo)致稅基下降，稅收減少;其重要原因則是底特律市管理當(dāng)局發(fā)展戰(zhàn)略失誤、結(jié)構(gòu)調(diào)整遲滯。金融危機(jī)只是“壓倒駱駝的最后一根稻草”。
底特律人口從20世紀(jì)50年代的180多萬，銳減至如今的70多萬。2000年至2010年，底特律人口減少大約25萬。由于人口銳減導(dǎo)致稅基減少，加之不少企業(yè)撤離底特律，底特律市財(cái)政狀況日益惡化。
對(duì)底特律造成更大傷害的因素，是其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一化造成的惡性循環(huán)：產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)萎縮，導(dǎo)致企業(yè)、居民外遷;進(jìn)而又導(dǎo)致投資和人居環(huán)境惡化，造成更多企業(yè)、居民外遷，使得產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步萎縮。
面對(duì)產(chǎn)業(yè)的逐漸衰落，底特律市在政策層面反應(yīng)滯后。據(jù)報(bào)道，底特律市的企業(yè)所得稅率常年維持在40%的高位，而周邊一些小城市僅為百分之十左右，加上犯罪率居高不下，造成投資持續(xù)流失。如今，在美國(guó)主要汽車制造商中，唯有通用汽車公司總部仍設(shè)在底特律市中心，其零部件生產(chǎn)多集中在底特律市郊的衛(wèi)星城。
底特律的教訓(xùn)告訴人們，一個(gè)城市保持長(zhǎng)盛不衰的秘訣，不能將自己的命運(yùn)寄托于個(gè)別強(qiáng)勢(shì)企業(yè)或者個(gè)別產(chǎn)業(yè)身上，需要不斷更新產(chǎn)業(yè)鏈，打造新增長(zhǎng)點(diǎn)。同為美國(guó)老工業(yè)城市的匹茲堡，就因找到了醫(yī)療、環(huán)保等“綠色經(jīng)濟(jì)”增長(zhǎng)點(diǎn)，從昔日“煙城”成功轉(zhuǎn)型為美國(guó)“最宜居城市”。
底特律默西大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授邁克爾•迪喬瓦尼認(rèn)為，底特律正發(fā)生著一些積極變化。底特律市政當(dāng)局正將一些廢棄的土地變成農(nóng)田，用以耕種蔬菜和水果。一些房地產(chǎn)公司也計(jì)劃將市中心年久廢棄的房屋推倒，建成信息產(chǎn)業(yè)中心，吸引年輕人回流。這些旨在促進(jìn)底特律復(fù)興的項(xiàng)目獲得了聯(lián)邦政府和一些基金會(huì)的支持。而實(shí)施這些項(xiàng)目的前提是底特律通過破產(chǎn)減少債務(wù)負(fù)擔(dān)，使有限的稅收用于投資，而不是用來償還債務(wù)。
申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)的底特律提供了一面鏡子，人們從中可以看到美國(guó)城市興衰成敗之“基因”，以及債務(wù)膨脹之影響。(半月談駐芝加哥記者 閆亮)
