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半月談時(shí)事政治:從底特律困境看美國(guó)城市興衰

  7月18日,素有“汽車之城”美譽(yù)的底特律市成為媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。當(dāng)天,負(fù)債超過180億美元的底特律正式申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù),成為美國(guó)迄今為止申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)的最大城市。從底特律申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù),可以窺見美國(guó)城市的負(fù)債通病,亦可看到老工業(yè)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的必然與艱難。

  破爛不堪的房屋在底特律隨處可見,圖為2013年7月18日在底特律拍攝的一處街景。

  破產(chǎn)保護(hù)或迎新生

  因?yàn)榉沙绦驈?fù)雜、涉及面廣,即使申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù),對(duì)于底特律來說也不是件容易的事情。

  與個(gè)人和企業(yè)破產(chǎn)不同,在美國(guó),城市申請(qǐng)破產(chǎn)的主要依據(jù)是美國(guó)“破產(chǎn)法”第九章。根據(jù)這一規(guī)定,如果申請(qǐng)成功,底特律將可以就調(diào)整債務(wù)醞釀?wù)勁蟹桨浮A硗,底特律申?qǐng)破產(chǎn)還需經(jīng)其所在的密歇根州同意,由密歇根州州長(zhǎng)里克•斯奈德授權(quán)。

  7月19日,底特律所在的密歇根州英厄姆縣巡回法院法官羅斯瑪麗•阿基利娜就底特律養(yǎng)老金和市政工作人員所提訴訟作出裁決,以違反州憲法為由,要求中止底特律破產(chǎn)申請(qǐng)。但事情隨即出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。7月24日,美國(guó)聯(lián)邦破產(chǎn)法院法官在針對(duì)此申請(qǐng)的首場(chǎng)聽證會(huì)上裁定,聯(lián)邦破產(chǎn)法院在審理此案過程中擁有“專屬裁決權(quán)”。此舉意味著,免遭起訴的密歇根州州長(zhǎng)里克•斯奈德和底特律緊急財(cái)政管理人奧爾可以推進(jìn)底特律破產(chǎn)申請(qǐng)程序走向下一步,為底特律申請(qǐng)破產(chǎn)之路掃清了司法障礙。

  美國(guó)夸爾斯律師事務(wù)所合伙人托馬斯•斯蒂貝爾指出,依據(jù)美國(guó)破產(chǎn)法,底特律將獲準(zhǔn)與債權(quán)人協(xié)商并制定一個(gè)解決方案。但是,協(xié)商或?qū)⒚媾R養(yǎng)老基金挑戰(zhàn),因?yàn)槭茉撝莘杀Wo(hù)的養(yǎng)老金領(lǐng)取者可采取行動(dòng)阻止養(yǎng)老金被削減。

  也有一些專家指出,底特律申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)過程中,涉及退休員工養(yǎng)老金的談判將是市政府與退休職工等債權(quán)人最難達(dá)成協(xié)議的議題之一。底特律市政現(xiàn)有職工大約9700名,退休員工超過2萬人。據(jù)報(bào)道,底特律180億美元負(fù)債中,大約有35億美元屬于養(yǎng)老金缺口,另有大約64億美元為退休職工其他福利支出,其中主要是醫(yī)療支出。如果職工得不到他們應(yīng)得的薪水和退休金,一些工人可能罷工,進(jìn)而加劇本已惡化的市政公共服務(wù)。

  底特律緊急財(cái)政管理人凱文•奧爾表示,希望明年夏季或秋季走出破產(chǎn)。但美國(guó)市政破產(chǎn)領(lǐng)域?qū)<艺J(rèn)為,在上述時(shí)間內(nèi)完成可能性不大。城市破產(chǎn)將遭到工會(huì)等勞工組織以及普通市民的強(qiáng)烈抵抗。就在底特律申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)的第二天,代表數(shù)以萬計(jì)市政員工和退休職工的工會(huì)組織表態(tài)說,將堅(jiān)決捍衛(wèi)自身權(quán)益。對(duì)于普通市民而言,底特律申請(qǐng)破產(chǎn)意味著公共服務(wù)將被削減,稅收將被提高,普通民眾生活將受到巨大沖擊。

  由于底特律市政規(guī)模大、問題多而復(fù)雜,牽扯的利益方眾多,因此破產(chǎn)談判和清算的過程將漫長(zhǎng)而艱苦,并且存在變數(shù)。

  美國(guó)城市負(fù)債通病

  受累于前幾年樓市泡沫破裂、稅收下降及勞工成本上升,美國(guó)地方政府赤字不斷攀升,底特律遭遇的財(cái)政窘局并不鮮見。

  去年,加利福尼亞州三個(gè)城市在兩周內(nèi)相繼破產(chǎn),分別是約30萬人口的斯托克頓市、約8000人口的馬默斯萊克斯市、約21萬人口的圣貝納迪諾市。雖然這三個(gè)城市總負(fù)債額均不高,但因市政破產(chǎn)涉及民生,其影響不容小覷。

  加州絕不是唯一被金融危機(jī)擊倒的州,金融危機(jī)使得美國(guó)至少還有十多個(gè)州的財(cái)政面臨著無米下鍋的困境。亞利桑那州、佛羅里達(dá)州、伊利諾伊州、密歇根州、內(nèi)華達(dá)州、新澤西州、俄勒岡州、羅德島州和威斯康星州財(cái)政狀況危急程度不亞于加州。

  過去30年中,美國(guó)申請(qǐng)破產(chǎn)的地方政府近250個(gè)。2008年金融危機(jī)爆發(fā)以來,就有十幾個(gè)城市申請(qǐng)破產(chǎn)。這與美國(guó)的貨幣政策密切相關(guān)。格林斯潘執(zhí)掌美聯(lián)儲(chǔ)時(shí)代,為刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),長(zhǎng)期實(shí)施低利率政策,借債成本過低導(dǎo)致政府負(fù)債累累。而銀行與養(yǎng)老基金等機(jī)構(gòu)通常是市政債券的投資者,政府破產(chǎn)會(huì)進(jìn)一步削弱其投資能力,使地方政府融資成本大幅提高,并形成惡性循環(huán)。

  另一方面,這與美國(guó)的選舉制度和政黨制度有關(guān)。美國(guó)公務(wù)員分為政務(wù)官和事務(wù)官兩類,政務(wù)官隨執(zhí)政黨進(jìn)退,事務(wù)官則是常任文官。與缺乏政治熱情的中產(chǎn)階層民眾相比,常任文官投票熱情最高。長(zhǎng)期以來,各政黨都將常任文官看做大票倉(cāng),爭(zhēng)相向其允諾各種福利措施,導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)臃腫,且公務(wù)員工資與福利過高。多黨制也導(dǎo)致政府負(fù)債過重。每個(gè)政黨上臺(tái)后都拼命借債、花錢,還錢的事則留給下任官員。現(xiàn)代金融市場(chǎng)日益發(fā)達(dá),債務(wù)融資相當(dāng)便利,以至于很多政府都過度負(fù)債。但任何債務(wù)都不是免費(fèi)的午餐,借債者終要付出昂貴的代價(jià)。

  老工業(yè)城轉(zhuǎn)型之痛

  底特律申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù),同樣體現(xiàn)出老工業(yè)城市轉(zhuǎn)型的必要與艱難。底特律是美國(guó)三大汽車制造商所在地。1950年,底特律達(dá)到鼎盛時(shí)期,市區(qū)人口達(dá)185萬,是當(dāng)時(shí)美國(guó)的第五大城市。導(dǎo)致底特律今日困境的直接原因是人口銳減導(dǎo)致稅基下降,稅收減少;其重要原因則是底特律市管理當(dāng)局發(fā)展戰(zhàn)略失誤、結(jié)構(gòu)調(diào)整遲滯。金融危機(jī)只是“壓倒駱駝的最后一根稻草”。

  底特律人口從20世紀(jì)50年代的180多萬,銳減至如今的70多萬。2000年至2010年,底特律人口減少大約25萬。由于人口銳減導(dǎo)致稅基減少,加之不少企業(yè)撤離底特律,底特律市財(cái)政狀況日益惡化。

  對(duì)底特律造成更大傷害的因素,是其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一化造成的惡性循環(huán):產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)萎縮,導(dǎo)致企業(yè)、居民外遷;進(jìn)而又導(dǎo)致投資和人居環(huán)境惡化,造成更多企業(yè)、居民外遷,使得產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步萎縮。

  面對(duì)產(chǎn)業(yè)的逐漸衰落,底特律市在政策層面反應(yīng)滯后。據(jù)報(bào)道,底特律市的企業(yè)所得稅率常年維持在40%的高位,而周邊一些小城市僅為百分之十左右,加上犯罪率居高不下,造成投資持續(xù)流失。如今,在美國(guó)主要汽車制造商中,唯有通用汽車公司總部仍設(shè)在底特律市中心,其零部件生產(chǎn)多集中在底特律市郊的衛(wèi)星城。

  底特律的教訓(xùn)告訴人們,一個(gè)城市保持長(zhǎng)盛不衰的秘訣,不能將自己的命運(yùn)寄托于個(gè)別強(qiáng)勢(shì)企業(yè)或者個(gè)別產(chǎn)業(yè)身上,需要不斷更新產(chǎn)業(yè)鏈,打造新增長(zhǎng)點(diǎn)。同為美國(guó)老工業(yè)城市的匹茲堡,就因找到了醫(yī)療、環(huán)保等“綠色經(jīng)濟(jì)”增長(zhǎng)點(diǎn),從昔日“煙城”成功轉(zhuǎn)型為美國(guó)“最宜居城市”。

  底特律默西大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授邁克爾•迪喬瓦尼認(rèn)為,底特律正發(fā)生著一些積極變化。底特律市政當(dāng)局正將一些廢棄的土地變成農(nóng)田,用以耕種蔬菜和水果。一些房地產(chǎn)公司也計(jì)劃將市中心年久廢棄的房屋推倒,建成信息產(chǎn)業(yè)中心,吸引年輕人回流。這些旨在促進(jìn)底特律復(fù)興的項(xiàng)目獲得了聯(lián)邦政府和一些基金會(huì)的支持。而實(shí)施這些項(xiàng)目的前提是底特律通過破產(chǎn)減少債務(wù)負(fù)擔(dān),使有限的稅收用于投資,而不是用來償還債務(wù)。

  申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)的底特律提供了一面鏡子,人們從中可以看到美國(guó)城市興衰成敗之“基因”,以及債務(wù)膨脹之影響。(半月談駐芝加哥記者 閆亮)

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華圖公務(wù)員考試研究中心申論教研室主任,法學(xué)博士,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院青年學(xué)者。長(zhǎng)期從事公務(wù)員...詳細(xì)
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