日前，全國(guó)人大常委會(huì)分組審議大氣污染防治法修訂草案。其中，草案第45條是向地方授權(quán)限制機(jī)動(dòng)車(chē)通行的條款。不少全國(guó)人大常委會(huì)委員表示，該條款屬于不當(dāng)授權(quán)條款，應(yīng)當(dāng)予以刪除。有的委員建議，即使保留修改此條款，也必須增加相應(yīng)的限定條件，明確規(guī)定補(bǔ)償措施�？傊�，立法不能隨便給單雙號(hào)限行常態(tài)化“開(kāi)口子”。
立法是對(duì)利益的重新分配。具體到機(jī)動(dòng)車(chē)限行條款，它要調(diào)整的是，車(chē)主充分開(kāi)車(chē)和所有市民(包括車(chē)主)對(duì)空氣清潔、交通暢通訴求之間的平衡。對(duì)于特殊情形下必要限度限行的正當(dāng)性，人們能夠理解。但必須強(qiáng)調(diào)的是“特殊情形”“必要限度”，因?yàn)樗玛P(guān)公權(quán)力的規(guī)范行使，也涉及公民權(quán)利的有效保護(hù)。
限行，必須在法治的軌道推進(jìn)，不僅要有法理上的正當(dāng)性，還要有明確的法條依據(jù)。十八屆四中全會(huì)決定對(duì)于嚴(yán)格執(zhí)法、建設(shè)法治政府，提出了一系列重要措施，其中包括行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。用這樣的視角審視一些地方法律依據(jù)不足的常態(tài)化限行，能否經(jīng)得起“法外設(shè)定權(quán)力”的拷問(wèn)?
道路交通安全法第39條和現(xiàn)行大氣污染防治法第20條，是各地闡釋限行依據(jù)時(shí)被反復(fù)提及的兩個(gè)法律條文。認(rèn)真分析其內(nèi)容，兩個(gè)條款其實(shí)只是對(duì)有關(guān)部門(mén)特殊情形下臨時(shí)限行的授權(quán)。而草案第45條——“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要和機(jī)動(dòng)車(chē)排放污染狀況，可以規(guī)定限制、禁止機(jī)動(dòng)車(chē)通行的類(lèi)型、排放控制區(qū)域和時(shí)間，并向社會(huì)公告”，條款授權(quán)寬泛，一旦獲得通過(guò)，實(shí)行單雙號(hào)甚至更嚴(yán)格的限行舉措，便不再有法律障礙。這就難免讓人產(chǎn)生一些憂慮：如果缺乏必要規(guī)制，有關(guān)權(quán)利如何得到切實(shí)保障?
固然，限行對(duì)于城市交通通暢、空氣清潔起到了一定作用。然而，有限行的現(xiàn)實(shí)需要，法律授權(quán)也不可或缺，良法和善治，二者缺一不可。
良法是善治的前提。在立法環(huán)節(jié)，需要不斷提高開(kāi)門(mén)立法、科學(xué)立法、民主立法的水平。這就需要立法時(shí)更加注重拓寬群眾有序參與的途徑，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)。與此同時(shí)，也要防止有些部門(mén)和地方利益被法律化，不能讓公民權(quán)利被“合法”侵犯。就這次限行立法而言，應(yīng)通過(guò)充分發(fā)揚(yáng)民主，保證立法的科學(xué)性和嚴(yán)密性。對(duì)于什么情況下可以限行、限行到什么程度，做出盡可能明確的規(guī)定，壓縮地方任意“發(fā)揮”的空間。
進(jìn)而言之，一些地方未經(jīng)授權(quán)、不依法行政，只是通過(guò)一紙紅頭文件就隨意出臺(tái)政策，既有上位法闕如的質(zhì)疑，也存在不符合程序正義的問(wèn)題。盡管可能有立竿見(jiàn)影的調(diào)控效果，但實(shí)用主義不能替代依法行政，好心不能替代程序正義，勺子不能比鍋還大。因此，從源頭上予以規(guī)范勢(shì)在必行，按照法治思維和法治方式來(lái)辦事，這正是依法治國(guó)的重要體現(xiàn)。
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