最近，廣州市首開(kāi)先河，要求2014名“村官”將護(hù)照統(tǒng)一上繳，并實(shí)施出國(guó)審批管理。這一政策的出臺(tái)折射出當(dāng)前反腐形勢(shì)下的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：村官雖小，但“小官大貪”的案例屢見(jiàn)不鮮。如何打造制度牢籠監(jiān)督、預(yù)防村官腐敗，成為一項(xiàng)重要課題。
填補(bǔ)制度空白，堵住貪腐村官外逃路
2013年，廣東省紀(jì)檢部門發(fā)現(xiàn)，廣州市冼村實(shí)業(yè)有限公司董事長(zhǎng)冼章銘等班子有關(guān)成員涉嫌嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)違紀(jì)，隨即展開(kāi)調(diào)查。調(diào)查中，有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)，冼村前黨支部書記盧穗耕已經(jīng)出逃國(guó)外。
北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心主任李成言指出，基層腐敗出現(xiàn)新特點(diǎn)，出逃官員的級(jí)別呈現(xiàn)出由高向低轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。以往，村官由于不在國(guó)家工作人員之列，在出境方面沒(méi)有受到嚴(yán)格管控。一旦腐敗被查，村官更易外逃躲避法律懲罰。
為打破村官出境管理的困局，廣州市紀(jì)委制定了《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范村“兩委”班子主要成員出國(guó)(境)管理的意見(jiàn)》，將村兩委班子主要成員納入公安機(jī)關(guān)出國(guó)(境)登記備案范圍統(tǒng)一管理，出國(guó)(境)證照須上繳統(tǒng)一保管。其管理辦法主要參照現(xiàn)行國(guó)家工作人員的具體做法。
廣州市紀(jì)委新聞發(fā)言人梅河清表示，加強(qiáng)和規(guī)范村兩委班子主要成員護(hù)照管理，有助于進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村基層干部廉潔自律的自覺(jué)性和管理的規(guī)范性，形成一種教育在前、制度在前、監(jiān)督在前的基層廉情預(yù)警防控機(jī)制。
“廣州的做法填補(bǔ)了村官管理制度上的空白。”中山大學(xué)廉政治理與研究中心副教授張緊跟說(shuō)，在村干部出國(guó)管理方面，還要進(jìn)一步建立制度上的“銅墻鐵壁”，防止一些干部“一人多證”，規(guī)避法律法規(guī)的約束。
征地拆遷變?yōu)椤疤粕狻保?成腐敗村官愛(ài)發(fā)“土地財(cái)”
在廣州市規(guī)范管理村官出境的背后，村官群體的腐敗問(wèn)題浮出水面。近年來(lái)，越來(lái)越多地處城鄉(xiāng)接合部的村官，開(kāi)始熱衷于“坐地生財(cái)”。據(jù)江蘇省南京市人民檢察院統(tǒng)計(jì)，2009年至2012年查辦的村干部中，7成多涉及征地拆遷領(lǐng)域腐敗。
另?yè)?jù)廣州市政法機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)，由郊區(qū)發(fā)展而來(lái)的廣州市白云區(qū)，近4年來(lái)已有101名村干部因貪污腐敗落馬，多數(shù)涉及征地拆遷、為違建充當(dāng)“保護(hù)傘”。此外，中山市火炬開(kāi)發(fā)區(qū)宮花村3名村干部在10多年時(shí)間里，鯨吞征地補(bǔ)償款高達(dá)1.27億元。
為何越來(lái)越多的腐敗村官都發(fā)起了“土地財(cái)”?江蘇省淮安市淮陰區(qū)檢察院副檢察長(zhǎng)劉剛告訴半月談?dòng)浾�，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，許多項(xiàng)目向城鄉(xiāng)接合部轉(zhuǎn)移和延伸，城鄉(xiāng)接合部土地大幅升值，成為征地拆遷、違章建筑治理的重點(diǎn)區(qū)域，這一區(qū)域的村干部貪賄案件也呈現(xiàn)逐年增多趨勢(shì)。
對(duì)掌握集體土地“生殺大權(quán)”的村官來(lái)說(shuō)，靠山吃山，靠地賺錢，變成了最為簡(jiǎn)單、直接、來(lái)錢快的“致富”方式。廣州市白云區(qū)紀(jì)委負(fù)責(zé)人分析認(rèn)為，一些村干部為早日兌現(xiàn)參選時(shí)許下的“發(fā)展承諾”，證明其“發(fā)展成果”，以較低用地成本和議價(jià)空間，吸引社會(huì)投資。在這種發(fā)展模式下，極易導(dǎo)致村社干部與投資者的利益輸送。
欺上瞞下“三頭吃”，帶頭致富還是“掠富”?
半月談?dòng)浾哒{(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些腐敗村官對(duì)上瞞報(bào)，對(duì)下蒙騙，一邊侵占政府各類補(bǔ)償款、惠農(nóng)資金，一邊收受開(kāi)發(fā)商賄賂，一邊還以各種借口伸手向農(nóng)民索賄，從政府、企業(yè)、群眾“三頭獲利”。
獲利手法一：“移山填�！备臄�(shù)據(jù)，欺上瞞下做假賬。中山村官窩案中，宮花村黨支部書記助理張連合與黨支部書記郭仲?gòu)?qiáng)，伙同村財(cái)務(wù)、出納馬雪梅建立不規(guī)范的會(huì)計(jì)賬冊(cè)，私設(shè)個(gè)人賬戶接收土地補(bǔ)償款，不交或少交土地征用補(bǔ)償款，對(duì)國(guó)有土地和村民利益造成了巨大損失。
另外，一些村官利用統(tǒng)計(jì)、上報(bào)名單的職務(wù)便利，虛構(gòu)戶主或虛報(bào)數(shù)量騙取相關(guān)資金，而上級(jí)部門也未能調(diào)查核實(shí)。
獲利手法二：內(nèi)外勾結(jié)“一窩端”，村民監(jiān)督成擺設(shè)。紀(jì)檢部門介紹，廣東申通物流有限公司為順利租到土地，向廣州市白云區(qū)人和鎮(zhèn)4個(gè)村29名村干部行賄1600萬(wàn)元。
受賄干部幾乎囊括了多個(gè)村兩委班子成員、經(jīng)聯(lián)社社長(zhǎng)甚至片長(zhǎng)，僅有少數(shù)村干部因與其他干部不和，拒收了賄送。并且，4個(gè)村都是在沒(méi)有提交村民代表大會(huì)討論，僅有村委會(huì)委員簽字同意的情況下，與投資人簽訂了用地協(xié)議。
獲利手法三：帶頭致富變?yōu)槔账鲾控?cái)，村民敢怒不敢言。從查處案件看，不少涉案的村支部書記往往都是集黨、政、企大權(quán)于一身，一切事務(wù)由一個(gè)人說(shuō)了算，變成了當(dāng)?shù)氐摹巴粱实邸薄?/P>
劉剛介紹，近些年，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾向于讓“創(chuàng)業(yè)大戶”、“致富帶頭人”當(dāng)選村干部，然而這些有錢有權(quán)的村干部也容易與一些社會(huì)閑散人員或不法分子拉幫結(jié)派，發(fā)展為盤踞一方的惡勢(shì)力。
自治淪為“獨(dú)裁”，失守的監(jiān)督如何重建?
中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長(zhǎng)喬新生認(rèn)為，征地拆遷導(dǎo)致權(quán)力尋租，主要是上級(jí)政府部門委托村級(jí)自治組織進(jìn)行“包干”，但對(duì)過(guò)程的監(jiān)管又不夠完善：上級(jí)監(jiān)督不到，下級(jí)監(jiān)管不了。
采訪中發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)村地區(qū)，因男勞力大量外出務(wù)工，村中居住的多是老人、小孩和婦女，普遍文化程度不高，法律意識(shí)不強(qiáng)，加之受傳統(tǒng)思想影響，相信權(quán)力、勢(shì)力，而不相信法律，認(rèn)為“民不和官斗”、不能多管閑事，致使對(duì)村干部的權(quán)力監(jiān)督呈現(xiàn)出弱化傾向。
在廣州，一名村委會(huì)主任坦言，一些村由于村民多、事務(wù)多、干部少，村干部身兼數(shù)職現(xiàn)象普遍，在缺乏有效監(jiān)督的情況下，極易造成村干部大權(quán)獨(dú)攬的局面。
公開(kāi)是最好的防腐劑。目前，廣州市海珠區(qū)已開(kāi)通群發(fā)短信平臺(tái)，為村民發(fā)送財(cái)務(wù)信息等。廣州市紀(jì)委也將開(kāi)通官方微信，在農(nóng)村提供村務(wù)、黨務(wù)、財(cái)務(wù)等信息查詢。
一些紀(jì)檢干部建議，對(duì)村務(wù)公開(kāi)要盡可能細(xì)化，比如公開(kāi)要按照政務(wù)、財(cái)務(wù)、事務(wù)逐項(xiàng)公開(kāi)，按規(guī)定日期及程序逐步實(shí)施，公開(kāi)的內(nèi)容要全面及時(shí)，要將各級(jí)政府涉農(nóng)惠民政策、新農(nóng)村建設(shè)的各項(xiàng)資金及其使用情況、農(nóng)村集體資產(chǎn)和資源處置、征地拆遷補(bǔ)償款等情況都納入公開(kāi)范圍。
張緊跟建議，各地可繼續(xù)探索“政經(jīng)分離”，細(xì)化自治職能，讓村官回歸到基層自治和公共服務(wù)的職能上，村集體經(jīng)濟(jì)引入“職業(yè)經(jīng)理人”管理，避免部分村官大權(quán)獨(dú)攬。
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