國(guó)務(wù)院不久前發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，解決了多年懸而未決的養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”問題。不過，一些學(xué) 者認(rèn)為，此次改革雖完成了制度框架的整合，但還不能就此抽薪止沸——統(tǒng)籌層次、記賬利率、計(jì)發(fā)月數(shù)、職業(yè)年金基金管理等諸多事項(xiàng)還未到位，個(gè)人賬戶的完善 和精算平衡原則的落實(shí)還任重道遠(yuǎn)。
緊迫 制度可持續(xù)設(shè)計(jì)拖延不得
根據(jù)《決定》，改革后單位及其工作人員都要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。單位按工資總額的20%繳費(fèi);個(gè)人按本人繳費(fèi)工資的8%繳費(fèi)。個(gè)人繳費(fèi)全部計(jì)入個(gè)人賬戶，統(tǒng)一計(jì)息。這與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策是基本一致的。
不過，人口結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致的養(yǎng)老金支付壓力對(duì)任何制度都沒有例外，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的“空賬”問題一直備受關(guān)注，有研究機(jī)構(gòu)曾測(cè)算未來支付缺口高達(dá)數(shù)萬億元。隨著人口老齡化程度的加劇，機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)也必然越來越重。
有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)有在職職工3000多萬人，退休人員1500多萬，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)、工資的供款渠道主要是財(cái)政資金的供給，各級(jí)財(cái)政還是要負(fù)重要責(zé)任，因此如果要同時(shí)籌措1500多萬人的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，還要籌措單位繳費(fèi)、個(gè)人繳費(fèi)，顯然這兩塊相加會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。
“據(jù)我理解，社保繳費(fèi)的資金來源渠道和工資來源是一致的。一般來說，工資來源是什么，社保繳費(fèi)來源就是什么。例如，全額撥款的事業(yè)單位和黨政機(jī)關(guān)，繳費(fèi)自然就來自財(cái)政撥款;再例如，差額撥款的事業(yè)單位，社保繳費(fèi)的來源自然也應(yīng)是差額的�！敝袊�(guó)社科院世界社會(huì)保障中心主任鄭秉文認(rèn)為，單位和個(gè)人繳費(fèi)累計(jì)需要并達(dá)到28%和12%，對(duì)單位會(huì)有一定壓力，畢竟增加了運(yùn)營(yíng)成本。
此外，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的扶養(yǎng)比(退休人員和在職職工的比例)比企業(yè)高，目前企業(yè)的參保人員和退休人員的比例關(guān)系達(dá)到3：1，而事業(yè)單位大概是2.5：1，機(jī)關(guān)更低大概只有2：1。在人口老齡化加劇、勞動(dòng)力流動(dòng)加快以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度逐漸放緩的情況下，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革必須適應(yīng)新常態(tài)。
鄭秉文認(rèn)為，一旦機(jī)關(guān)事業(yè)單位并軌完成，社會(huì)公平也就解決了一大半。那么下一個(gè)問題就變成了“可持續(xù)性”的問題。所以并軌之后，應(yīng)該立即投入到制度可持續(xù)的設(shè)計(jì)及改革工作當(dāng)中：否則我們明知目前企業(yè)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老存在很多問題，還讓機(jī)關(guān)和事業(yè)單位完全模仿這一制度當(dāng)中，或說參加到這一制度當(dāng)中(只是單獨(dú)建賬而已)，這一改革的可持續(xù)性前途就可想而知了。當(dāng)然我猜想，也不排除相關(guān)部門是想分兩步走，先解決公平性問題，把全社會(huì)的怨氣理順了、沒人埋怨了，我們?cè)凇耙粋�(gè)鍋里吃飯”后再談改革制度的可持續(xù)性問題。
選擇 個(gè)人賬戶要不要“做實(shí)”
專家認(rèn)為，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)賬結(jié)合”制度運(yùn)行20年以來，個(gè)人賬戶做實(shí)試點(diǎn)工作一直不順利，個(gè)人賬戶制度運(yùn)行質(zhì)量低下，財(cái)政投入不規(guī)則，參保人沒有建立穩(wěn)定的安全預(yù)期，這樣的制度模式需要重新思考制度選擇。而名義賬戶制在解決轉(zhuǎn)軌問題和增強(qiáng)繳費(fèi)與待遇給付之間的緊密聯(lián)系所具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，使其成為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式改革可供選擇的一種方向。
“剛剛公布的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革方案同樣采取了‘統(tǒng)賬結(jié)合’的籌資模式，覆蓋4000萬人，加上城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的3.4億人和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的5億人，近9億人擁有了自己的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶�！编嵄谋硎�，十八屆三中全會(huì)提出“完善個(gè)人賬戶”，目前看來路線圖還未清晰，改革的任務(wù)依舊繁重。
按照與積累和精算的關(guān)系，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有四種基本模式：現(xiàn)收現(xiàn)付制，個(gè)賬積累制、總賬積累制以及名義賬戶制四種。
鄭秉文認(rèn)為，一般來說，建立個(gè)人賬戶的目的有四個(gè)：一是以真金白銀的實(shí)物形態(tài)為未來退休預(yù)先建立一個(gè)資產(chǎn)池，以應(yīng)對(duì)人口老齡化的沖擊;二是提高儲(chǔ)蓄率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);三是養(yǎng)老基金通過建立個(gè)人賬戶進(jìn)入資本市場(chǎng)進(jìn)行投資，以避免現(xiàn)收現(xiàn)付制條件下帶有明顯財(cái)政因素的養(yǎng)老基金對(duì)資本市場(chǎng)的巨大沖擊;四是加強(qiáng)當(dāng)前個(gè)人繳費(fèi)與未來養(yǎng)老金權(quán)益的密切聯(lián)系，增強(qiáng)激勵(lì)性，構(gòu)建一個(gè)精算中性的儲(chǔ)蓄載體。在這四個(gè)目的當(dāng)中，只有第四個(gè)對(duì)中國(guó)是有意義的。
北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授鄭偉表示，關(guān)于中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，現(xiàn)在的想法是保留個(gè)人賬戶，不做實(shí)。這樣有三個(gè)明顯的好處，一是不需要短期內(nèi)解決資金來源的問題;二是不需要解決基金投資增值的問題;三是相當(dāng)程度上可以避免因現(xiàn)收現(xiàn)付制造成的勞動(dòng)力市場(chǎng)扭曲問題。鄭偉認(rèn)為，名義賬戶制可以作為未來長(zhǎng)期改革的一項(xiàng)重要過渡制度，提供較大的靈活性，它不要求具備成熟的資本市場(chǎng)，短期轉(zhuǎn)軌成本相對(duì)較低，與現(xiàn)收現(xiàn)付制相比具有較好的參保激勵(lì)，這些優(yōu)勢(shì)對(duì)于中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家具有重要意義。
中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，原勞動(dòng)保障部副部長(zhǎng)王建論認(rèn)為，如果做實(shí)個(gè)人賬戶，那么收入增長(zhǎng)和基金運(yùn)營(yíng)利率基本相當(dāng)才能保證替代率。如果沒有這樣的穩(wěn)定增長(zhǎng)，也影響到替代率，但兩個(gè)條件又是相悖的制約條件。另一個(gè)問題在于，中國(guó)是一個(gè)轉(zhuǎn)制中的國(guó)家，國(guó)民的理財(cái)思想、理財(cái)?shù)挠^念不成熟，如何理性地理財(cái)?shù)幕居^點(diǎn)還沒有成熟起來。
孫冶方經(jīng)濟(jì)科學(xué)基金會(huì)理事長(zhǎng)，原國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任李劍閣也認(rèn)為，中國(guó)的居民儲(chǔ)蓄很高，再?gòu)?qiáng)加一個(gè)積累型賬戶沒有必要：“因?yàn)槟贻p人自己要存一筆錢，為自己養(yǎng)老存一筆錢，還要為現(xiàn)在的老人再存一筆錢，承擔(dān)的負(fù)擔(dān)太重了，沒有這個(gè)必要。”李劍閣建議，應(yīng)改成名義賬戶制，而不是“基金式個(gè)人賬戶”。
人社部社會(huì)保險(xiǎn)管理中心主任唐霽松認(rèn)為，制度設(shè)立之初，個(gè)人賬戶做實(shí)的決定不能說是錯(cuò)誤的，因?yàn)榛诋?dāng)時(shí)的時(shí)代背景，但是現(xiàn)在需要調(diào)整。第一，個(gè)人賬戶記賬利率收益非常低，按照規(guī)定職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶記賬率大部分的省記賬利率參考同期的銀行一年期整存整取的存款利率，有的省是參考上年度一年的定期存款利率國(guó)債利率居民消費(fèi)價(jià)值指數(shù)的因素確定記賬利率。還有的省按照中國(guó)人民銀行上年度存款基準(zhǔn)利率及其調(diào)整變動(dòng)后測(cè)算的加權(quán)平均利率執(zhí)行的。各地記賬利率不一樣，但定期存款利率顯然是比較低的。同時(shí)，從實(shí)踐看，做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)省份中，東三省國(guó)務(wù)院已經(jīng)特別批準(zhǔn)遼寧省向已經(jīng)做實(shí)的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金借支發(fā)貸遇，累計(jì)已經(jīng)借出去700多億：“已經(jīng)做實(shí)的錢花出去了。由此我們認(rèn)為做實(shí)個(gè)人賬戶黃金期已經(jīng)過去了�！�
建議 專家傾向于“全賬戶”
對(duì)于未來繳費(fèi)比例的研究，中國(guó)社科院世界社保研究中心執(zhí)行研究員張盈華表示，研究設(shè)定了三個(gè)假定方案，一是小賬戶(8%+20%)，第二是大賬戶(16%+12%)，第三是全賬戶(28%+0%)。其中更傾向于全賬戶方案。
她認(rèn)為，黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革自起步便建立“全賬戶”制度。機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革與城鎮(zhèn)職工制度轉(zhuǎn)型完全同步進(jìn)行，無須試點(diǎn)。職業(yè)年金的單位繳費(fèi)應(yīng)做實(shí)而不應(yīng)采取記賬的方式。
按照“全賬戶”設(shè)計(jì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，單位和個(gè)人分別按20%和8%繳費(fèi)，全部計(jì)入個(gè)人賬戶，采取“名義賬戶”運(yùn)營(yíng)方式，按照生物收益率計(jì)息。生物收益率是工資增長(zhǎng)率和人口增長(zhǎng)率之和，在方案測(cè)算時(shí)采用城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資(以下簡(jiǎn)稱為崗平工資，后文同)增長(zhǎng)率作為近似值。同時(shí)，按照實(shí)賬積累設(shè)計(jì)職業(yè)年金，單位和個(gè)人分別按8%和4%繳費(fèi)，全部計(jì)入個(gè)人的職業(yè)年金賬戶，財(cái)務(wù)實(shí)賬運(yùn)營(yíng)方式，按照市場(chǎng)投資收益率積累。
按照方案設(shè)計(jì)進(jìn)行75年(2015-2090年)的測(cè)算，結(jié)果分別是：當(dāng)年新退休人員的個(gè)人替代率，即當(dāng)年新退休人員領(lǐng)取的平均養(yǎng)老金與平均繳費(fèi)基數(shù)的比值，衡量退休前后收入的差距。如果不改革，基本上維持在60%以下，但若實(shí)行名義賬戶制改革，養(yǎng)老金待遇是逐步上升的，最高可升至80%。
研究表明，2040年之后，現(xiàn)行制度的財(cái)政負(fù)擔(dān)將會(huì)快速攀升，占當(dāng)年財(cái)政收入比重從不足5%左右將升至接近13%，而若改革，那么財(cái)政負(fù)擔(dān)比重僅由不足5%增至6%，到2090年，盡管機(jī)關(guān)事業(yè)單位贍養(yǎng)率升高110%，但財(cái)政負(fù)擔(dān)只增加了35%。
“我們認(rèn)為全賬戶制度具有九個(gè)優(yōu)勢(shì)：徹底解決了跨統(tǒng)籌地區(qū)的勞動(dòng)力流動(dòng)的便攜性問題;基金管理層次可一步提高到全國(guó)水平;徹底規(guī)避了各種地方性碎片化制度的出現(xiàn);徹底根除了財(cái)務(wù)不可持續(xù)性的根源;完全解決了建立正常待遇調(diào)整機(jī)制的障礙;摒棄了提高退休年齡的制度障礙;杜絕了誘發(fā)群體事件的主要根源;完全揚(yáng)棄了不利于低收入階層的繳費(fèi)公式;完全根除了導(dǎo)致繳費(fèi)率居高不下的因素�！睆堄A表示，這一模式對(duì)制度而言，可以增加制度的收入，增強(qiáng)制度應(yīng)對(duì)老齡化的能力，這是轉(zhuǎn)型的根本目的，而不是簡(jiǎn)單地將“空賬”合法化。
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