申論熱點：解決"三農(nóng)"問題必須改革鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)

　　解決“三農(nóng)”問題的政策瓶頸

　　“三農(nóng)”問題不斷加重所引發(fā)的農(nóng)村政治穩(wěn)定問題，已經(jīng)引起了中央決策層和知識界對農(nóng)村問題的重視。十六大以來新的國家領(lǐng)導(dǎo)集體業(yè)已將解決“三農(nóng)”問題列入重要政治議程。一些相關(guān)的具體政策已進(jìn)入試點推行階段，如推行農(nóng)村“費改稅”政策和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策的調(diào)整，并同時加大了中央財政對包括義務(wù)教育在內(nèi)的農(nóng)村公共財政的支持。但是，在國家農(nóng)村整體政策沒有結(jié)構(gòu)性變化以及縣-鄉(xiāng)管理體制沒有進(jìn)行實質(zhì)性改革的情況下，這些針對具體問題的具體政策大多遇到執(zhí)行難的政策瓶頸。

　　“三農(nóng)問題”的產(chǎn)生和難以解決的原因是與國家政策結(jié)構(gòu)和行政管理體制上的問題相關(guān)聯(lián)的，它不僅觸及到了縣-鄉(xiāng)管理體制的結(jié)構(gòu)性問題，而且業(yè)已跨越了農(nóng)村社會的邊界，觸及到了國家宏觀政策中的結(jié)構(gòu)性問題。解決“三農(nóng)”問題維持農(nóng)村政治穩(wěn)定必將涉及農(nóng)村治理模式的結(jié)構(gòu)性變化，涉及到農(nóng)村基本政策和管理方式的大幅度調(diào)整和創(chuàng)新。只有通過國家政策結(jié)構(gòu)上的重大調(diào)整和行政管理體制上的重大改革才有可能徹底解決目前的困境。具體講，就政策選擇層面而言，農(nóng)村稅費改革必須結(jié)合中央和省級財政對農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)的投入以及縣鄉(xiāng)級政府的機構(gòu)改革；減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和增加農(nóng)民收入的問題必須有相關(guān)政策能夠保障農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益不受侵犯；國家的宏觀政策必須打破“二元”社會政策基調(diào)，進(jìn)一步改革現(xiàn)有城鄉(xiāng)分離的相關(guān)政策，允許農(nóng)村剩余勞動力向城市勞動力市場的合理流動，減少農(nóng)村人口，加快城市化進(jìn)程。這些政策必然要涉及到城鄉(xiāng)利益結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，涉及到鄉(xiāng)村治理中國家和鄉(xiāng)村社會關(guān)系的調(diào)整。占總?cè)丝诩s70%的農(nóng)民能否在這一重大利益調(diào)整中產(chǎn)生應(yīng)有的政治影響力，將在一定程度上決定著利益調(diào)整和國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系調(diào)整的程度，也將在相當(dāng)程度上決定著鄉(xiāng)村治理模式的結(jié)構(gòu)性變化的方向和程度。山西華圖供稿

　　農(nóng)村政治穩(wěn)定與治理模式的結(jié)構(gòu)性變化

　　中國正在進(jìn)行具有現(xiàn)代化意義上的社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，解決轉(zhuǎn)型時期農(nóng)村發(fā)展的問題有賴于中央權(quán)威對農(nóng)村政策的合理選擇，有賴于鄉(xiāng)村自治與鄉(xiāng)村利益共同體在更大范圍上的再造。然而在當(dāng)前全國政策結(jié)構(gòu)性調(diào)整中，農(nóng)村政策的選擇依然要受到國家整體發(fā)展戰(zhàn)略的制約，受到業(yè)已形成的利益格局的限制。因此，國家政策結(jié)構(gòu)中城鄉(xiāng)“二元化”政策體系的調(diào)整無法在短期內(nèi)發(fā)生重大變化。在此條件下，進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)型，改革高成本運行的縣-鄉(xiāng)管理體制，在解決“三農(nóng)”問題，緩和農(nóng)民與基層政權(quán)矛盾方面將會更具有重要的現(xiàn)實意義。

　　目前，一些學(xué)者通過相關(guān)研究提出了一些關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的方案和設(shè)想。例如，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級政府的派出機構(gòu)，通過政府管理層級簡化和財政體制創(chuàng)新來排解縣、鄉(xiāng)財政困境；或者撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，以徹底解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力與責(zé)任不平衡的問題。這些主流學(xué)者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革方案和設(shè)想，更多地是試圖通過行政體制改革來實行機構(gòu)和人員的精簡，以此來解決基層政府財政所面臨的問題，或者通過行政執(zhí)行體制的內(nèi)部調(diào)整，增強體制的自我約束以規(guī)范基層行政行為。他們過多地倚重于自上而下的行政管理體制的自我完善能力，或多或少地忽視了來自鄉(xiāng)村社會潛在的自主能力和政治影響力；而對我國自上而下的傳統(tǒng)行政管理-執(zhí)行體制所存在的結(jié)構(gòu)性特征（主要體現(xiàn)為管制型的政府行政建構(gòu)、準(zhǔn)動員型的行政執(zhí)行模式和以完成任務(wù)指標(biāo)為手段的行政激勵體制）缺乏足夠的認(rèn)識。在這種管理-執(zhí)行體制下，基層政府很容易忽視行政效率的提高和行政資源的合理配置，無節(jié)制地增加行政運行成本，產(chǎn)生行政執(zhí)行的外溢性。因此，在傳統(tǒng)行政管理-執(zhí)行體制缺乏結(jié)構(gòu)性變革的條件下，縣-鄉(xiāng)管理體制實行自我完善和自我約束的可能性程度是值得懷疑的。山西華圖供稿

　　在縣-鄉(xiāng)管理體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演著一種雙重角色，它既是提供鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品一時難以替代的供給者，又是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一個誘因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要人事任命由縣級負(fù)責(zé)，工作任務(wù)由縣級有關(guān)部門布置和監(jiān)督，必須向上級負(fù)責(zé)；而在財政上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則要依賴于鄉(xiāng)村經(jīng)濟組織。造成在自上而下準(zhǔn)動員型行政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對上負(fù)責(zé)有余而對下負(fù)責(zé)不足。這種權(quán)責(zé)的非均衡性，很容易使縣級政府將其職能擴張所造成的財政負(fù)擔(dān)以下派任務(wù)指標(biāo)的形式強加給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再將這些負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁成農(nóng)民負(fù)擔(dān)。許多地方出現(xiàn)的農(nóng)民與基層政府之間的矛盾和沖突已經(jīng)在一定程度上說明了行政執(zhí)行外溢性后果的存在。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革既應(yīng)該著眼于縣-鄉(xiāng)關(guān)系中的權(quán)力與責(zé)任的對應(yīng)和平衡，也更應(yīng)該著眼于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威來源與利益共同體之間的有機結(jié)合和良性互動。如果在村民自治的基礎(chǔ)上將自治擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉試點的基礎(chǔ)上不斷推廣經(jīng)驗，使農(nóng)民能夠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)實行“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，這將會在一定程度上推動鄉(xiāng)村治理模式的結(jié)構(gòu)性變化，緩解“三農(nóng)問題”困擾下鄉(xiāng)村治理的困境，并在國家政策結(jié)構(gòu)調(diào)整和政策實施方面逐漸產(chǎn)生積極的影響。