山東：2009年公考申論熱點(diǎn)—鄉(xiāng)村治理模式改革

　　解決“三農(nóng)”問題必須改革鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)

　　九十年代以來，“三農(nóng)”問題的凸現(xiàn)和村民自治在鄉(xiāng)村社會(huì)的全面鋪開已經(jīng)成為中國(guó)農(nóng)村研究的兩個(gè)重要議題。然而，這兩個(gè)范疇所涉及問題的相關(guān)性卻較少有深入的討論。目前學(xué)界的研究大多則重與其中一個(gè)方面的問題而忽視另一個(gè)方面。從政治學(xué)和政策學(xué)的角度來看，鄉(xiāng)村自治與“三農(nóng)”問題兩者之間存在著某種必然的聯(lián)系。因此，從農(nóng)村治理模式和農(nóng)村政策選擇之間的互動(dòng)關(guān)系來研究“三農(nóng)”問題具有理論和實(shí)踐的雙重意義。

　　當(dāng)前鄉(xiāng)村治理模式對(duì)村民自治的結(jié)構(gòu)性限制

　　自80年代人民公社解體以來，中國(guó)鄉(xiāng)村治理基本上實(shí)行了鄉(xiāng)級(jí)基層政府加村級(jí)自治和民主選舉的治理模式。鄉(xiāng)村民主自治是自上而下推動(dòng)的一種制度變革，其目的是在農(nóng)村的最基層建立“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的群眾性自治組織，并通過村民選舉為這種自治賦予“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”內(nèi)涵，以保障鄉(xiāng)村的政治穩(wěn)定。農(nóng)村開始實(shí)行村民自治和基層選舉以來，國(guó)家行政權(quán)威似乎是從鄉(xiāng)村基層向上收縮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，村一級(jí)權(quán)威的來源也似乎是從國(guó)家行政權(quán)威轉(zhuǎn)向了全體村民的認(rèn)可程度。權(quán)威授予來源的改變無疑會(huì)使村一級(jí)決策向地方利益共同體的要求方面發(fā)展。這些變化在一定程度上改變了鄉(xiāng)村治理的方式方法。

　　然而，在鄉(xiāng)村自治和民主選舉的發(fā)展中也存在著許多結(jié)構(gòu)性的限制。如這種制度安排在實(shí)踐過程中具有很強(qiáng)的行政主導(dǎo)性，自治權(quán)威仍然帶有相當(dāng)程度的官僚化特性，表現(xiàn)為村一級(jí)權(quán)威來源的轉(zhuǎn)移并不徹底，村黨支部仍然是村級(jí)權(quán)力組織的核心;而村委會(huì)的權(quán)威仍然依賴于上級(jí)黨政機(jī)關(guān)的支持。更重要的是，縣鄉(xiāng)級(jí)黨政機(jī)關(guān)對(duì)村級(jí)選舉擁有具體的指導(dǎo)權(quán)，對(duì)引起爭(zhēng)議的決定擁有實(shí)際的裁決權(quán)。另外，這種村民自治是一種鄉(xiāng)村社會(huì)中最原始(基本上以自然村落為主的)也是最小單位中的自治，民主自治的功能只限于自治組織內(nèi)部的利益調(diào)整。

　　總之，由于權(quán)威的依附性和自治規(guī)模的限制，這一改革更多是表象性的而不是實(shí)質(zhì)性的。由于相互隔離的、分散的單個(gè)行政村落的自治和民主選舉自組織不可能直接影響國(guó)家層面的政策選擇，難以約束基層政府的行為，故而無法改變農(nóng)民在社會(huì)利益分配格局中的弱勢(shì)地位。政府對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的“區(qū)別對(duì)待”政策沒有因?yàn)榇迕褡灾魏突鶎舆x舉而得到改變，國(guó)家通過政府基層行政機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的強(qiáng)控制治理模式也沒有發(fā)生本質(zhì)上的變化。所以在目前的情勢(shì)下，中國(guó)鄉(xiāng)村治理從人民公社體制向村民自治和村民民主選舉體制的轉(zhuǎn)型不能夠徹底解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民在現(xiàn)代化和市場(chǎng)化進(jìn)程中所面臨的發(fā)展困境。

　　政策結(jié)構(gòu)和管理體制是“三農(nóng)”問題的主要原因

　　三農(nóng)問題產(chǎn)生的原因是復(fù)雜的和多方面的，但主要原因有三個(gè)方面。首先，從經(jīng)濟(jì)的角度來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依賴的要素仍然是土地和勞動(dòng)力，地少人多的現(xiàn)狀在相當(dāng)大的程度上制約著農(nóng)村人口的收入增長(zhǎng)。尤其是近幾年來，農(nóng)用耕地總面積的遞減在不斷加快。此外，農(nóng)村中的技術(shù)市場(chǎng)、人才市場(chǎng)、資金市場(chǎng)、信息市場(chǎng)以及產(chǎn)品的加工流通市場(chǎng)普遍發(fā)育不足，不能有效地轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)人口，也制約了農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和農(nóng)村發(fā)展。

　　其次，從國(guó)家政策結(jié)構(gòu)的層面看，因“趕超”發(fā)展戰(zhàn)略長(zhǎng)期積淀形成的城鄉(xiāng)“二元”社會(huì)結(jié)構(gòu)和對(duì)農(nóng)村仍然區(qū)別對(duì)待的政策，造成農(nóng)村的相對(duì)貧窮落后。在稅負(fù)方面，“城鄉(xiāng)差別”的稅收體制使得了農(nóng)民比城市人口承擔(dān)了更多的稅負(fù)。并且90年代以來，隨著市場(chǎng)體制的不斷發(fā)展和外資企業(yè)的流入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍不景氣，生產(chǎn)效率下降，發(fā)展速度回落，吸納勞動(dòng)力的能力減弱，從而也影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)農(nóng)村的反哺能力。在中西部地區(qū)有活力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更少，且生產(chǎn)效益差，對(duì)農(nóng)村的反哺能力更為有限。但在這種背景下，在全國(guó)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的格局中，中央的政策仍然主要偏向于工業(yè)和城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在全國(guó)范圍內(nèi)依然是“以農(nóng)補(bǔ)工”的政策格局。

　　其三，從行政管理體制的層面看，由于財(cái)政權(quán)下放、行政承包、和壓力型體制的強(qiáng)化，縣、鄉(xiāng)農(nóng)村管理體制已經(jīng)形成高成本運(yùn)行的格局�？h、鄉(xiāng)級(jí)政府機(jī)構(gòu)和行政人員普遍過于龐大并不斷的自我膨脹，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建立之后，在缺乏有效管理和約束的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員的急劇增加，維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和人員工資的費(fèi)用也急劇增加。為了生存，鄉(xiāng)政府必然需要增加“非規(guī)范性收入”以補(bǔ)貼財(cái)政支出，其辦法是將這些財(cái)政缺口通過軟約束的“統(tǒng)籌提留”、行政性收費(fèi)以及各種名目的集資等方式強(qiáng)加在農(nóng)民的頭上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)和人員的不斷增長(zhǎng)以及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的不斷加重，使得“三農(nóng)”問題日漸凸顯，農(nóng)民與地方基層政府之間的對(duì)立和沖突不斷升級(jí)和惡化，這種情況在中西部較為貧窮的地區(qū)尤為嚴(yán)重。

　　以上三個(gè)方面是造成城鄉(xiāng)貧富之間的差距不斷擴(kuò)大的主要原因，而城鄉(xiāng)差別對(duì)待的政策結(jié)構(gòu)和高成本運(yùn)行的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制則更具有本質(zhì)性。在現(xiàn)有的差別對(duì)待政策體制下，農(nóng)業(yè)作為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)不能得到應(yīng)有的政策保護(hù)，而且繼續(xù)在為其他產(chǎn)業(yè)和城市的發(fā)展支付成本�，F(xiàn)行的縣-鄉(xiāng)管理體制也將其高成本以各種正式的和非正式的方式轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民�！叭�農(nóng)”問題的長(zhǎng)期延續(xù)和加重不但阻礙鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展，而且還影響到鄉(xiāng)