在我國人大及其常委會立法的具體實踐中,依靠部門立法占據(jù)了較大比例。政府部門由于離實際工作更近,在立法專業(yè)性上具備一定優(yōu)勢,但弊端也日漸顯現(xiàn),比如容易受部門利益影響,導(dǎo)致立法“部門化”,部門利益法制化。
2013年12月,湖北省在全國率先通過專家票決建議立法項目,創(chuàng)新開門立法、民主立法的形式,在業(yè)界引發(fā)較大反響。此舉能否破解立法部門化?半月談記者對此進(jìn)行了相關(guān)調(diào)查。
13個廳局申報立法項目接受專家“大考”
“有省政府規(guī)章,為什么不去完善規(guī)章而要立法?”因無立法必要,湖北省農(nóng)業(yè)廳的立法申報項目《湖北省蔬菜基地保護(hù)條例》在專家票決環(huán)節(jié)被淘汰,未能進(jìn)入湖北省2014年度立法計劃建議項目。
2013年12月4日,湖北省人大常委會舉行2014年度立法計劃建議項目論證評估會,13位委廳局負(fù)責(zé)人輪流對申報項目作限時5分鐘簡短說明,并接受22位各界專家詢問。之后,專家們對14個立法申報項目進(jìn)行投票,結(jié)果當(dāng)場公布,有3個申報項目因得票太低“出局”。
“這是我國首次通過專家票決建議立法項目!焙笔∪舜蟪N瘯泵貢L滕鑫曜說,此前,湖北省人大開展“公推公選”2014年度立法項目活動,25萬人通過網(wǎng)絡(luò)和調(diào)查問卷投票,從25個備選項目中選出了14個項目等候?qū)<艺撟C評估。
在12月4日的論證評估會上,針對立法的必要性、可行性、出臺時機(jī)、社會效果等,專家們犀利發(fā)問,廳官們現(xiàn)場作答,你來我往,氣氛活躍。14個立法申報項目中,得票最高的是《關(guān)于修改〈湖北省人口與計劃生育條例〉的決定》,共計21票。
湖北省衛(wèi)計委副主任李元彪的現(xiàn)場“拉票”贏得了專家的認(rèn)同:湖北省60歲及以上老年人口已達(dá)889萬,逐步調(diào)整完善計劃生育政策,有助于應(yīng)對和緩解人口結(jié)構(gòu)性矛盾的長期影響,延緩人口老齡化速度。
“不記名,結(jié)果當(dāng)場公布,沒有額外的壓力。大家完全根據(jù)自己的判斷來投票,不像以往礙于情面,隨大流。得票高的項目一般都調(diào)研扎實、時機(jī)成熟、百姓關(guān)注!背鱿撟C評估會并投票的湖北省社科院研究員秦尊文說。
滕鑫曜介紹,湖北省人大常委會將從11個建議立法項目中選擇9個正式列入2014年度立法計劃,啟動立法程序。
增強(qiáng)立法科學(xué)性,給部門立法加道“杠”
湖北省人大常委會一位干部坦言,在過去的立法工作中存在“拼盤搞平衡”的現(xiàn)象,影響了立法的質(zhì)量。專家認(rèn)為,此次票決,使湖北省在立法項目的選擇上更加民主和專業(yè),在破解立法部門化上邁出了改革的第一步。
“在省級層面,依靠部門立法包括兩種情況:一是人大將一些法規(guī)案委托給省政府相關(guān)部門起草;二是相關(guān)部門提出法規(guī)案經(jīng)省政府通過后提請人大審議。”湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長呂忠梅說,與省人大代表們提出的法規(guī)案相比,省政府相關(guān)部門提出的法規(guī)案問題集中、草案完整、適應(yīng)管理需要,因此更容易被采納進(jìn)入立法程序。
盡管依靠部門立法具備一定優(yōu)勢,但其弊端也日漸顯現(xiàn)。滕鑫曜指出,一些部門提出的法規(guī)草案往往站在本部門的角度考慮問題,缺乏大局觀。
在呂忠梅看來,依靠部門立法存在兩大問題:部門利益痕跡明顯和管理法特征明顯!案鞑块T從自身利益出發(fā)進(jìn)行立法,容易導(dǎo)致不同法規(guī)之間權(quán)力沖突,滋生多頭管理、執(zhí)法真空等現(xiàn)象。各部門依法掐架,選擇性執(zhí)法、扭曲執(zhí)法,會使公眾利益受損!
呂忠梅說,同時,部門立法容易忽視甚至剝奪公民權(quán)利。部門立法強(qiáng)調(diào)管理相對人的責(zé)任和義務(wù),忽視行政機(jī)關(guān)自身的責(zé)任和義務(wù);強(qiáng)調(diào)行政手段的應(yīng)用,忽視市場機(jī)制的作用。
地方人大常委會通常根據(jù)各專門委員會意見制定年度立法計劃,專家票決建議立法項目的意義在于,它可以使立法項目的選擇多些理性,少些外在因素的干擾!坝捎趯<蚁鄬χ辛⒌纳矸莺蛯I(yè)素養(yǎng),可以在一定程度上避免立法的部門利益傾向。”呂忠梅說,擴(kuò)大立法選擇的范圍、吸納不同利益主體的意見,有助于從源頭上克服部門利益法制化。
滕鑫曜認(rèn)為,專家票決并當(dāng)場公布結(jié)果,避免了“走后門”,體現(xiàn)了客觀公正。在立項上把好關(guān),可以從整體上改進(jìn)立法工作。“從立法程序來說這是個好事。”武漢大學(xué)法學(xué)院教授孟勤國認(rèn)為,專家票決增加了立法的科學(xué)性,減少了法律的缺陷。
改革仍需頂層設(shè)計和多方給力
“地方人大及其常委會從立法權(quán)限上看,只能對國家立法制定實施性法規(guī)!眳沃颐氛J(rèn)為,在國家層面依靠部門立法具有一定普遍性,因此根治立法部門化問題,單靠一個省和一個專家票決是不夠的,尚需頂層設(shè)計和系統(tǒng)舉措。
“關(guān)鍵在于立法過程!泵锨趪ㄗh,人大應(yīng)在立法過程中多公開討論,多征求意見,充分反映各方面呼聲,加強(qiáng)對部門立法的干預(yù)。滕鑫曜也表示,立法的主動權(quán)應(yīng)當(dāng)掌握在人大手里。人大在立法時,應(yīng)當(dāng)充分發(fā)動百姓參與,聽取百姓訴求。武漢大學(xué)法學(xué)院教授王樹義認(rèn)為,在立法過程中,人大常委會應(yīng)當(dāng)提供具體指導(dǎo),不能讓政府部門說了算。
立法隊伍建設(shè)同樣是一個重要方面。“起草者如果不懂法律,或者法律素質(zhì)不高,或者對現(xiàn)實生活不太了解,起草出來的法律一定是有問題的。”孟勤國說。
此外,專家還建議人大應(yīng)著力推進(jìn)委托立法、招投標(biāo)立法!澳壳耙恍┑胤介_展的委托立法或者招標(biāo)立法,受委托方一般都是專業(yè)的法律研究機(jī)構(gòu)或者法律實務(wù)部門,他們的理論水平、專業(yè)素養(yǎng)都比較高,因此對于解決地方立法存在的問題比較有效!眳沃颐氛f,這也是廣東、深圳、上海、北京、珠海、浙江等地區(qū)普遍采用并經(jīng)實踐證明的有益經(jīng)驗。
“專家票決僅僅是第一步。要真正破解立法部門化問題,還需從立法過程、立法審議等環(huán)節(jié)入手,做到為社會立法、為合理設(shè)置行政權(quán)力立法、為保障公民權(quán)利立法!眳沃颐氛f。
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