財(cái)產(chǎn)權(quán)懸案
2005年由國務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃(2004-2020年)》(下稱《總體規(guī)劃》)，在國內(nèi)首次對歷史文化名城的保護(hù)機(jī)制作出規(guī)定：“推動(dòng)房屋產(chǎn)權(quán)制度改革，明確房屋產(chǎn)權(quán)，鼓勵(lì)居民按保護(hù)規(guī)劃實(shí)施自我改造更新，成為房屋修繕保護(hù)的主體�！北疚膩碓矗翰t望觀察網(wǎng)
《總體規(guī)劃》關(guān)于“推動(dòng)房屋產(chǎn)權(quán)制度改革”的表述，意在借鑒1998年住房制度改革經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)存量公房的私有化;關(guān)于“明確房屋產(chǎn)權(quán)”的表述，意在解決歷史遺留問題，加強(qiáng)對公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。
可是，《總體規(guī)劃》的實(shí)施并不理想，公有四合院的住房制度改革未獲推進(jìn)。這類公房只是在房屋拆遷時(shí)才進(jìn)行私有化，以將租戶的身份轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)人，接受拆遷補(bǔ)償。
“其實(shí)，這些院子只要私有化了，我們都可以把它騰干凈�！北本┮患宜暮显航灰字薪楣镜呢�(fù)責(zé)人對本刊記者說，“誰愿意擠在又臟又亂、誰也負(fù)不了責(zé)的環(huán)境里住著?只要房產(chǎn)可以交易，能賣出合適的價(jià)，這些住戶肯定能夠搬出去�！�
在明確房屋產(chǎn)權(quán)方面，長期存在爭議的經(jīng)租房問題未能“破冰”。1958年北京市對城市私人出租房屋實(shí)行“經(jīng)租”政策，將城區(qū)內(nèi)15間或建筑面積225平方米以上的出租房屋、郊區(qū)10間或120平方米以上的出租房屋，納入國家統(tǒng)一經(jīng)營收租、修繕，按月付給房主相當(dāng)于原租金20%至40%的固定租金。
文革發(fā)生后的1966年9月，固定租金停止發(fā)放，房主被迫上交房地產(chǎn)所有權(quán)證。經(jīng)租房產(chǎn)至今未歸還產(chǎn)權(quán)人。1958年北京市經(jīng)批準(zhǔn)納入國家“經(jīng)租”的有5900多戶房主的近20萬間房屋，約占1953年北京市城區(qū)及關(guān)廂房屋登記間數(shù)的16.8%。
私有四合院的土地使用權(quán)問題也成為懸案。1982年憲法規(guī)定城市土地屬于國家所有之后，國家土地管理局1990年提出“公民對原屬自己所有的城市土地應(yīng)該自然享有使用權(quán)”，1995年又在《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》中提出“土地公有制之前，通過購買房屋或土地及租賃土地方式使用私有的土地，土地轉(zhuǎn)為國有后迄今仍繼續(xù)使用的，可確定現(xiàn)使用者國有土地使用權(quán)”。但北京市迄今對這類土地的使用權(quán)未予確認(rèn)、登記，并將其視為國有，導(dǎo)致爭議不斷。
“在北京老城區(qū)，能夠交易的四合院房源十分有限，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)上說不清楚的事情太多了�！鼻笆鲋薪楣矩�(fù)責(zé)人說，“房管部門手里拿著大量公房，并不好好修繕、管理，公房私租現(xiàn)象十分嚴(yán)重，現(xiàn)在胡同里住的差不多都是外地人了，違法建設(shè)無人管理、愈演愈烈。”
北京市社會(huì)科學(xué)院2005年發(fā)布的《北京城區(qū)角落調(diào)查》顯示，北京市崇文區(qū)(2010年并入東城區(qū))轄內(nèi)的前門地區(qū)，人戶分離現(xiàn)象嚴(yán)重，戶在人不在的占常住人口的20%以上，個(gè)別社區(qū)外遷人口占45%以上。
許多房屋并不為戶籍人口實(shí)際居住使用，它們或被出租盈利，或被長期閑置。一些非產(chǎn)權(quán)人在區(qū)外擁有第二套住宅之后，通常對危改抱有強(qiáng)烈愿望，因?yàn)橐徊疬w即可將不屬于自己的房產(chǎn)變現(xiàn)為補(bǔ)償款收入囊中。
情況與廈門一樣——你這邊想著保，他那邊盼著拆。
財(cái)產(chǎn)稅預(yù)期
“兄弟多，都有繼承權(quán)，產(chǎn)權(quán)不明晰，院子里共有的部分怎么修、如何攤錢，成了一個(gè)問題�！痹谌堇铣莾�(nèi)的舊館驛，一位老住戶對通過市場交易解決大雜院問題不甚樂觀，“在我們?nèi)荩戏孔咏灰撞欢��！北疚膩碓矗翰t望觀察網(wǎng)
而在離他家不遠(yuǎn)的關(guān)帝廟附近的一個(gè)巷子里，一位在古厝內(nèi)興辦茶館的生意人向本刊記者表達(dá)了他對市場的信心：“現(xiàn)在越來越多的人認(rèn)識(shí)到了老屋的價(jià)值，肯定會(huì)有更多的資本投入進(jìn)來�！�
“我經(jīng)常在想，為什么國外就不會(huì)出現(xiàn)像我們這樣嚴(yán)重的產(chǎn)權(quán)分化現(xiàn)象?”趙燕菁說，“一個(gè)很重要的原因，就是這些國家開征了不動(dòng)產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅。只要有這兩種稅，不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)屬一定是明晰的。”
不動(dòng)產(chǎn)稅與遺產(chǎn)稅，屬財(cái)產(chǎn)稅范疇。在發(fā)達(dá)國家，不動(dòng)產(chǎn)稅是在不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)，按照其市場評估價(jià)格，以固定稅率開征的稅種;遺產(chǎn)稅是以被繼承人去世以后所遺留的財(cái)產(chǎn)為征稅對象，向遺產(chǎn)的繼承人和受遺贈(zèng)人征收的稅，屬于財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅。
不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值積淀著城市公共服務(wù)的投入，哪里的公共服務(wù)投入越多，哪里的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值越高，后者會(huì)自動(dòng)轉(zhuǎn)化為不動(dòng)產(chǎn)擁有者的財(cái)產(chǎn)性收入。對這類收入開征不動(dòng)產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅，被納入發(fā)達(dá)國家的基本稅制，這有利于平衡公私利益關(guān)系，調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富分配，保障政府和社會(huì)公益事業(yè)的財(cái)力，形成“公共服務(wù)——提升不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值——獲得更多的財(cái)產(chǎn)稅收入——更好的公共服務(wù)”之良性循環(huán)。
在美國，不動(dòng)產(chǎn)稅占地方財(cái)政總收入的29%左右，占城市稅收總收入的75%左右，且是一年一度穩(wěn)定的經(jīng)常性收入，促使政府專注于公共服務(wù)的供應(yīng)。
而中國尚未開征不動(dòng)產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅，稅制改革一直以流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅為重點(diǎn)，財(cái)產(chǎn)稅只開征了房產(chǎn)稅、契稅等幾個(gè)小稅種，在整個(gè)稅收體系中微不足道。由于缺失了不動(dòng)產(chǎn)稅，國內(nèi)城市來自工業(yè)的增值稅成為其經(jīng)常性收入的主項(xiàng)，且由國稅與地稅分享，國稅還分走了大頭，這使得城市政府過度依賴拆遷售地的“土地財(cái)政”，并將之作為回收公共服務(wù)投入的直接方式。
“營改增”之后，原營業(yè)稅收入全部表現(xiàn)為增值稅收入，不再屬于地方稅，按照現(xiàn)行增值稅分享比例，地方稅收收入將會(huì)減少，這勢必強(qiáng)化城市政府對“土地財(cái)政”的依賴。
今年3月發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出：“嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)格劃定永久基本農(nóng)田，合理控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市緊湊發(fā)展，提高國土空間利用效率。”
在這樣的背景下，增量土地嚴(yán)格受控，向存量土地要財(cái)政成為諸多城市的選擇。久病難愈的老城區(qū)，在推土機(jī)面前，如同一塊“唐僧肉”，歷史文化名城保護(hù)雪上加霜。
“在城市擴(kuò)張時(shí)，‘土地財(cái)政’模式是適用的。”趙燕菁說，“但處理城市的存量問題，就應(yīng)該考慮財(cái)產(chǎn)稅模式。如果公共服務(wù)的投入能夠通過財(cái)產(chǎn)稅回收，就沒有必要把老城區(qū)拆掉、再出讓。在中國特定的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，老城和新城的開發(fā)和建設(shè)模式要有所不同。新城的不動(dòng)產(chǎn)在出讓時(shí)，已一次性支付了公共服務(wù)成本，在土地使用權(quán)到期前，可以免繳或少繳財(cái)產(chǎn)稅。但對于老城那些沒有支付公共服務(wù)成本的物業(yè)，收取相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)稅是完全合理的。”
他認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)稅的開征不僅有利于明晰不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬，而且有利于整合分散的產(chǎn)權(quán)，“那些對不動(dòng)產(chǎn)惡性使用的繼承人們，如果每年都得繳納不動(dòng)產(chǎn)稅，他們還愿意這么占著嗎?如果他們在繼承房產(chǎn)時(shí)得繳納遺產(chǎn)稅，他們還會(huì)為自己根本用不上的那區(qū)區(qū)幾平方米的面積打得頭破血流嗎?”
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