2007國家公務員考試《申論》分類強化訓練專題

　　行政決策的基本原理

　　行政決策的定義可以從兩個角度進行考察。 第一，行政決策屬于管理決策的一種，指國家行政機關為履行行政職能而針對要解決的問題，制定與選擇行動方案、做出決定的活動；第二，行政決策屬于公共決策的一種，指國家、公共管理機構和社會團體所進行的有關國家事務或者公共事務的決策。行政決策具有一般管理決策和公共決策的共性，同時還有其他不同于企事業(yè)管理決策的特征，集中的表現就是行政決策具有鮮明的政治性和公共性，具體表現在以下幾方面:

　�、傩姓�決策的主體是行使行政權的組織及其人員。

　�、谛姓�決策的對象是國家和社會的公共事務，行政決策影響范圍廣泛，往往是公眾關注的焦點，同時受到來自社會各方面的影響。

　�、坌姓�決策的制定和實施都要以法律為依據。各級行政組織及其負責人根據法定的權限，依法制定和實施其相應職權范圍內的決策。

　�、苄姓�決策者因決策要承擔相應的責任，行政決策者要對其職權范圍內的決策承擔責任，這種責任可以分為政治責任、行政責任和法律責任。

　　行政決策在行政管理中具有重要的地位和作用，它是實現政府行政職能的基礎，是保證行政效能的重要前提，決策的優(yōu)劣直接影響國家和社會的發(fā)展。為保證行政決策的科學、有效，應當堅持正確的決策原則。決策原則是行政決策過程固有的客觀規(guī)律的反映和概括，是決策工作的指南。行政決策應當堅持信息原則、系統(tǒng)原則、可行原則、擇優(yōu)原則、外腦原則、動態(tài)原則等。

　　行政決策追求兩個基本價值，一是民主化，二是科學化。行政決策民主化包括決策方法民主化和決策內容民主化兩方面。所謂民主化，是要使人民群眾充分行使參與決策的民主權利，在決策中聽取相關專家學者的意見。在決策內容方面，要充分體現民意，實現人民群眾的根本利益；所謂決策科學化，就是決策這一主觀活動要符合客觀實際，運用科學的理論、方法、手段進行決策。對于決策民主化和決策科學化來說，前者是基礎，后者是結果。因此，現代決策應當是民主化和科學化的統(tǒng)一。

　　艱難復雜的“三峽”論證工作

　　材料正文

　　原水利水電部在1986年成立三峽工程論證領導小組對論證工作實行集體領導，在領導小組下設地質地震、樞紐建筑物、水文、防洪、泥沙、航運、電力系統(tǒng)、機電設備、移民、生態(tài)與環(huán)境、綜合規(guī)劃與水位、施工、投資估算、綜合經濟評價共14個專家組，聘請國務院所屬的12個院所、28所高等院校和8個省市專業(yè)部門共40個專業(yè)的412位專家，全面開展三峽工程的論證工作。專家構成具有權威性和廣泛性。

　　重新論證工作始于1986年11月。論證的內容主要集中在興建三峽工程的必要性、技術的可行性、水庫移民安置、生態(tài)環(huán)境問題、經濟上的合理性、三峽工程的建設方案和興建時機等方面。

　　1．重新論證選擇三峽水庫的設計蓄水位

　　在論證中，根據過去的研究成果，議定從海拔150米到180米之間選擇水位。在論證前，原水電部主張選擇較低水位即150米，理由是：移民較少；泥沙問題較簡單，因為水庫回水在重慶市以下，泥沙淤積不會影響重慶市。但低水位方案遭到兩個方面的反對：一是由于水位較低，防洪庫容不足，如遇特大洪水，為保下游安全，需要水庫臨時超蓄，要求庫區(qū)以上的群眾臨時轉移，這些群眾會感到不安定，下游也會感到防洪安全的保證不夠；二是改善航運的利益不能及于重慶市，因而會影響航運的整體利益。

　　論證中，對泥沙問題和移民問題分別組織了有權威性和代表性的專家組進行反復深入的研究。兩個專家組的結論是：將設計蓄水位提高到175米，相應的泥沙問題和移民問題都有把握解決。最后，各個專家組共同通過了水位方案：初期蓄水位為156米，這樣有利于移民安置，并可檢驗泥沙淤積的影響；最終蓄水位定為175米，這樣可全面滿足防洪和航運的需要，也相應地提高了發(fā)電的效率。

　　2．審慎計算三峽的投資

　　論證小組認為：在可行性研究階段，工程量和投資計算由于三峽工程規(guī)模巨大必須留有適當余地。除樞紐工程外，三峽工程的總投資還包括移民安置和輸電工程兩大部分，都請有關專家進行了詳細的復核。最后論證小組對三峽工程靜態(tài)投資的概算為：按1990年價格計算，三峽工程的總投資為570億元，其中樞紐工程為298億元，移民安置為185億元，輸電工程為87億元。

　　以靜態(tài)投資為基礎，各個建設項目都要考慮建設期間的貸款利息和通貨膨脹率，計算資金的總需求量，即動態(tài)投資。按照國家計委認可的計算方法和標準，三峽工程如在近期開始施工準備，其資金總需求量約為1500億元，其中在發(fā)電前需要的資金約為600多億元，開始發(fā)電后的資金可逐步由工程本身和葛洲壩的收入支付，在全部工程完成后的第二年即可償還全部貸款的本息。論證組請權威部門的經濟金融專家針對不同利息率特別是通貨膨脹率而產生的計算上的不同數額的動態(tài)投資進行論證。專家們認為，三峽工程的貸款利息是在建設后期即開始發(fā)電后用自己的收入來償還，而不是用投資的錢來償還，因此不是實際的資金需求。由于三峽工程有投入也有產出，所以進行經濟評價時，可以不考慮物價因素。

　　論證組認為，三峽工程的建設是符合目前國民經濟水平的。這可從三峽的主要產出指標——發(fā)電能力來考察�，F在建議的三峽裝機容量為1.768萬千瓦。到20世紀80年代末，全國的電力容量已達1．2億千瓦小時以上，預計到本世紀末(編者注：20世紀末)將達2．4億千瓦小時以上�，F在，全國每年投產的發(fā)電能力超過1000萬千瓦小時，每年的電力投資超過300億元。即使不建三峽工程，華中和華東地區(qū)也必須建設其他電站；即使將三峽工程的全部投入納人電力投資，它占全國電力投資的比重將不超過當年的葛洲壩建設。

　　3．防止移民安置對生態(tài)與環(huán)境可能產生的不利影響

　　1992年，中科院環(huán)境評價部和長江水資源保護科學研究所根據國家的有關規(guī)定，共同編制了《三峽工程環(huán)境影響報告書》，并經國家環(huán)保局終審通過。

　　專家組指出：三峽工程在建設過程中，需要安置的移民達100多萬，其中一半是城鎮(zhèn)居民，一半是農村居民。對城鎮(zhèn)居民，遷移城鎮(zhèn)一般不改變他們的原有生產條件。對農村居民，由于水庫淹沒耕地36萬畝和柑橘地7．5萬畝必須重新安排生產條件。農村移民和被淹的土地，分散在庫區(qū)周邊2000公里的19個縣市，每個縣市淹沒土地的比重不大，沒有一個鄉(xiāng)全淹，這是有利的方面。從另一方面來看，如果利用移民安置的大量投入，進行科學合理的統(tǒng)一規(guī)劃并加強領導，這對本地區(qū)的環(huán)境改造和人民的脫貧致富，也是一個機遇。

　　基于以上理由，論證組完全接受了專家組的建議，明確要以建立和維護良好的生態(tài)環(huán)境為目標，對庫區(qū)進行改造和重建，改變過去對移民安置的一次性補償的辦法，采取開發(fā)性移民的方針，即為移民全面安排生產和生活條件，并為庫區(qū)的長遠發(fā)展創(chuàng)造條件。要做好庫區(qū)的遠景規(guī)劃，將城鄉(xiāng)建設、移民工程、資源開發(fā)與環(huán)境整治等納入總體規(guī)劃，用系統(tǒng)工程的方法，把庫區(qū)作為一個復合的自然一社會環(huán)境系統(tǒng)，制定出多目標、多功能的綜合開發(fā)方案。制定和實施綜合規(guī)劃都要有生態(tài)與環(huán)境專家參加，并建議長江流域的生態(tài)與環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)進行跟蹤監(jiān)測，以便及時做出科學預測和采取對策。

　　提出問題

　　根據以上材料對三峽工程的論證過程加以評述。

　　分析問題

　　從這則材料中，我們可以看出，在三峽工程的論證過程中，十分重視“外腦”的作用，也就是專家的作用。三峽工程論證領導小組對論證工作實行集體領導，在領導小組下設地質地震、移民、生態(tài)與環(huán)境、綜合規(guī)劃與水位、綜合經濟評價等14個專家組，專家組由412名專家構成，這些專家中高級工程師以上的就占據了89．8％，水利電力系統(tǒng)外的專家占到了51．7％，此外，還聘請了特邀顧問21位。除了這些專家外，國家科委組織的有關科技攻關項目共有全國300多個單位的3200多名科技人員參與進來。實際參與三峽論證工作的專家達到了數千人。專家構成具有相當的權威性和廣泛性。從這一點上講，三峽工程是個系統(tǒng)工程，三峽工程的決策論證過程是審慎細致的。

　　寫作范本

　　任何決策都是對備選方案的抉擇過程。這一過程從一定意義上講，就是一個平衡的過程，是一個少接受一些價值以得到更多的其他價值的過程。在這一抉擇過程中，對不同價值的偏好對于決策的最終完成必將產生一定的影響。但是，現代科技手段讓預測變得越來越接近現實，在這樣的條件下，只要在決策前期的調查論證工作中做到科學論證，各種價值之間的平衡將變得越來越容易。

　　三峽工程的論證過程是一個科學的過程，一個明顯的表現就在于，在論證過程中，沒有任何一種價值因為目前看來意義有限而被人們完全忽視。比如：關于水庫蓄水位設計的問題，有很多的方案可供選擇。蓄水位越高，庫容就越大，其防洪、發(fā)電、航運等效益也越高，但是相應的技術問題也隨之增多，淹沒損失也越大。是取高水位的高效益，還是選擇低水位下的少移民、增加環(huán)保效益等，這些價值最終都被加以充分的考慮和權衡。而175米方案和二期開發(fā)的設計方案很好地融合了這些價值。既不會影響航運的整體利益，相應的泥沙問題和移民問題也都有把握解決，而且可全面滿足防洪和航運的需要，也相應提高了發(fā)電的效率。

　　利益要求表層化是科學化的第一個方面，其次則表現為對方案的選擇是否能盡量增大預期正效益而減少預期負面影響，也就是使預期收益最大化，實現“帕累托最優(yōu)”。在已經明確三峽工程具有現實的資金、技術可行性的情況下，三峽工程投資額的計算充分體現了科學精神。對哪些投資應該計人在內，哪些則可以是忽略不計的，專家組的論證很謹慎，結論也很清晰。

　　這則材料主要說明了行政決策的支持系統(tǒng)對科學決策的重要意義。三峽工程論證小組從1986年成立開始，一直到1993年三峽工程建設的決議在全國七屆人大五次會議最后一次全體會議上通過，期間工作數載。該小組關于三峽工程決策科學化的保障作用給人們的啟示在于，任何重大的行政決策，在“外腦”的構成上要注意其結構的科學合理性和人員的權威性，而且還在于在方案的設計和選擇中，應注重各種相關利益要求的外化和尋求利益最大化這一決策價值取向。

　　應急決策與行政決策的事實性原則：

　　面對一場即將發(fā)生的械斗

　　材料正文

　　1988年9月的一天傍晚，甲鎮(zhèn)的九鯉湖水電站上，突然沖進幾十個手持鋼釬、鐵錘等工具的村民，他們不顧一切地見到機器就砸，見渠道就挖，見玻璃就捅。幾個管理員見他們來勢兇猛，都嚇得到處躲藏。一會兒，電工房被毀壞了，渠道被挖開了，電動機停止了轉動。消息傳到甲鎮(zhèn)，甲鎮(zhèn)的干部、群眾當即組織人員，分乘幾部卡車，向九鯉湖水電站疾馳。雙方在電站的坪上擺開了對峙的陣勢，個個氣勢洶洶，劍拔弩張，眼看一場大規(guī)模的流血事件就要發(fā)生。

　　在這千鈞一發(fā)的時刻，一陣呼嘯的警車笛聲由遠而近，一場即將發(fā)生的惡斗被迅速趕到的公安干警制止住了。

　　出現這充滿火藥味一幕的原因，還要追溯到17年前。1970年，某縣甲鎮(zhèn)為了開發(fā)水力資源，促進工農業(yè)生產的發(fā)展，決定在本鎮(zhèn)毗鄰的乙鄉(xiāng)丙村筑壩開渠、鑿洞引水，建成裝機容量為3700千瓦的九鯉湖水電站，年可獲利50多萬元。但水電站建成以后，卻使甲鎮(zhèn)和丙村的經濟利益沖突日益尖銳。水電站及渠道占用了丙村的土地；建站時曾在丙村采伐林木，開采石料；建站后又因水位提高，洪水季節(jié)使溪岸崩塌，丙村農田被淹。為此，丙村村民經常上訪，強烈要求上級責成甲鎮(zhèn)拆除壩渠并賠償經濟損失。而甲鎮(zhèn)則認為，丙村地勢低洼，以前就發(fā)生過水災，損失與筑壩無關，無須賠償。

　　由于雙方各執(zhí)己見，互不相讓，歷任縣政府領導雖多次派人協(xié)商，均無結果。17年過去了，鎮(zhèn)村關系日趨緊張。

　　1988年9月，受17號臺風襲擊，位于九鯉湖電站攔河壩上游的丙村堤岸崩塌209米，下烏橋被沖毀，水輪泵房浸水，農田被淹幾百畝。災后，目睹慘狀，丙村村民的激憤情緒突然被點燃了，于是出現了開頭的一幕。

　　事后，縣政府認為，一場即將發(fā)生的惡斗雖已制止，但是如果不從根本上消除隱患，新的沖突仍在所難免，于是決定著手解決這個歷史遺留問題。

　　在縣政府召開的有關人員協(xié)調會上，丙村再次提出要甲鎮(zhèn)賠償損失，理由如下：

　�、僦�壩開渠時，每天有300多名民工在此砍伐山林，500多畝茂密的山林被砍伐；

　�、谝�水渠、壩頭管理站等建筑，永久性占用丙村山地50畝；

　�、蹮o償開采石料1．3萬立方米；

　�、芤蛩�位提高、水面加寬，上游6公里溪岸水毀加重，每年修復溪岸需要花費3000多工日，17年共花5萬多工日，減收糧食3萬多擔；

　�、菟�位提高使上游一座水輪機房被淹，由其灌溉的40多畝良田經常受旱，17年損失糧食約1800多擔；

　�、耷�、橋多次被洪水沖毀。

　　以上損失合計250多萬元。

　　甲鎮(zhèn)領導則極力反駁：

　�、�1978年以前，全縣所有的水電工程建設都沒有繳納征地、開石等費用，若要賠償，縣辦的所有水電工程都要照此辦理；

　�、谒�輪機房被淹，當時就請水電部門進行修復并簽過協(xié)議，此事已經了結；

　　③洪水淹沒良田，危害溪岸是地理狀況所致，與筑壩無關。

　　雙方各執(zhí)己見，爭論不休，會議陷入僵局�？磥頉]有掌握足夠的資料難以解決這一積案，縣政府領導當即決定：抽調農委、水電、林業(yè)等部門的同志下去調查。

　　調查組通過開座談會、現場勘察測量、查閱水文資料等方法，基本掌握了有關情況，即筑壩后比筑壩前平均水位提高1．77米，從而使上游的農田受淹面積增加22．77畝，并使溪岸水毀災情加重。但把全部損失都歸咎于筑壩是沒有科學依據的。同時，幾百畝林木被砍、渠道及壩頭管理站等永久性占有山地、無償開采石料確有其事，但是匯報數字與實際數字有出入，大約占用山地30畝，開采石料1300立方米。根據調查結果，縣政府再次召開協(xié)調會，本著既不違背現行政策、法規(guī)，又尊重歷史事實、兼顧雙方利益的原則，提出了如下處理意見。

　�、倥d建九鯉湖水電站對開發(fā)水力資源是非常必要的，不能拆除，但確實給丙村造成了一定的經濟損失，甲鎮(zhèn)應本著團結、互助的精神，從電站的收益中予以合理的補償。

　�、谙聻鯓虮粵_毀主要是17號臺風造成的，修復費用預計為2000元，擬從縣交通局的水毀工程費中予以補助解決。

　�、鬯�輪泵由縣水電局派技術員檢修，如確實無法修復，可購置5臺微型電泵代替，所需的經費由水電局在冬春維修經費中解決。

　　④現有堤岸崩塌總長209米，預計修復投資為3．1萬元，由雙方負擔，其中，甲鎮(zhèn)水電站承擔2萬元，丙村承擔1．1萬元。今后如有新的崩塌由雙方共同負責修復，經費各自承擔50％。

　�、菟�位提高造成的損失由甲鎮(zhèn)補償，17年應付丙村25650元。并從1989年起，甲鎮(zhèn)水電站每年補償稻谷2000公斤給丙村，按市場價折算現金，于每年10月底前交清。

　�、拊趯嵤┺r業(yè)生產責任制以前，全縣所有水電工程用地、開石均無補償，九鯉湖電站屬于其中的一個，因此不得要求賠償山林砍伐的損失，補償要著眼于發(fā)展，由林業(yè)部門給予扶持。今后渠道的管理必須按照有關條例進行，如再發(fā)生破壞行為，要追究肇事者的責任。

　　決定宣布后，雙方都認為處理辦法符合情理，表示愿意接受并照此執(zhí)行。至此，17年的積案終于得到了解決。

　　提出問題根據所學基本原理，對給定材料反映的主要問題進行概述。

　　分析問題

　　在行政決策的實踐過程中，有些決策是在沒有任何風波發(fā)生的情況下做出的，是為了應對可能發(fā)生的危機而制定的。而另外有些決策是在危機已經發(fā)生的情況下，為了盡快度過危機做出的，這樣的決策就是應急決策。選擇本案例主要目的，就在于說明應急決策的一些特點和應急決策所需遵循的基本原則。

　　應急決策是政府應急管理的工作內容之一，也是其中重要的工作內容。所謂應急決策，是指在面對緊急狀態(tài)(危機狀態(tài))時所做出的行政決策。有學者認為，所謂危機，是這樣一種緊急事件或者緊急狀態(tài)，它的出現和爆發(fā)嚴重影響社會的正常運作，對生命、財產、環(huán)境等造成威脅、損害，超出了政府和社會常態(tài)的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應對。本材料中的案例在類型上屬于影響范圍有限的地區(qū)性的社會危機，是由于人群之間的利益沖突而即將發(fā)生的規(guī)模較大的社會暴力活動。

　　寫作范本

　　在現代社會中，各類危機的發(fā)生已經成為社會生活中一種常見現象。一般情況下，危機的發(fā)生往往是突然性的，難以預見的。特別是人為因素造成的危機事件，由于很難發(fā)現造成危機的原因，無法找到危機的根源，使得危機的解決頗為棘手。此外，危機所造成的危害性在強度上表現得特別顯著，不僅在物的方面造成巨大的損失，更為重要的是會在社會公眾的心理層面產生普遍的恐慌、不安全感，進而使得公眾對政府管理社會的能力產生懷疑。

　　危機的難以預料性增加了行政決策的難度，同時危機的發(fā)生也是對政府行政能力的全面考驗。對危機事件處理得好，證明政府具有負責任的態(tài)度和較強的行政能力，會增強人們對政府的信心；處理得不好，則說明政府行政管理能力低下，相應地會使人們失去對政府的信心。

　　面對危機，政府對之進行處理的一個首要問題，就是在盡可能短的時間內及時做出決策。從這個意義上講，政府應急管理的能力首要的就是應急決策的能力。能夠在最短的時間內做出正確的危機處理決策，這是順利度過危機的關鍵所在。

　　從本材料中的案例來看，政府對這一即將發(fā)生的暴力沖突的處理無疑是非常出色的。首先，在危機即將發(fā)生的時刻，公安機關及時趕到，制止了暴力沖突的發(fā)生。公安機關在隨后的處理過程中，也并沒有采取“堵”的方式，將組織這起事件的帶頭人進行拘留，或者“各打五十大板”，而是采取了“疏”的辦法，及時將事件上報，由縣政府組織協(xié)調會，對雙方發(fā)生沖突的原因進行細致的調查，然后以雙方都能接受的方式進行調解。從公安機關到縣政府，應對這起突發(fā)事件的決策能力都經受住了考驗，他們以出色的處理危機事件的能力贏得了村民的信任和尊敬。

　　從材料中的案例來看，政府應急決策具有以下特點：

　　第一，時間的有限性。決策者對于危機情形的處理，只有有限的應對時間，決策者面臨著巨大的壓力和不確定性。本案例中，如果行政機關不能在最短的時間內對這起沖突事件進行協(xié)調，極有可能爆發(fā)第二次危機。

　　第二，效果的雙重性。危機會帶來各種損失，但危機也是機會和轉機，如果決策者直面危機，正確地應對危機，可以促進制度的更新和環(huán)境的變遷。在順利度過危機后，人們防范危機的意識會增強，社會發(fā)展會步入良性的軌道。

　　此外，從這一案例中還可以看到行政決策的另一個基本原則——實事求是原則。實事求是不僅是一種科學的精神，還是對人民群眾負責任的一種態(tài)度。因為行政決策的內容影響很大，所以這一原則在行政決策中顯得尤為必要。從案例來看，行政機關在第一次行政協(xié)調無效的情況下，并沒有放棄解決問題的努力，而是派農委、水電、林業(yè)等部門的專業(yè)人員深入第一線進行調查。調查組通過開座談會、現場勘察測量、查閱水文資料等方法，獲得了第一手的資料。有了事實和數據的佐證，之后所做出的協(xié)調意見就易于被雙方所接受。

　　行政決策中的可行性論證：垃圾處理場成了“垃圾”

　　材料正文

　　1997年，安徽省合肥市準備興建一個現代化的垃圾處理場。可幾年下來，沒見這個垃圾處理場怎么處理垃圾，垃圾山倒是越堆越高、越堆越大，惡臭無比，把附近的土地和水井都給污染了。審計署在審計中發(fā)現，這個垃圾處理場的投資效益并不能讓人滿意。

　　據了解，當時經過所謂專家論證后，合肥市選擇了國外先進的焚燒、堆肥工藝同傳統(tǒng)的衛(wèi)生填埋相結合的方式建了這個垃圾場。但在試運行期間，卻發(fā)現設備和工藝都存在嚴重問題，于是沒有投入正式生產就一直停到了現在。這樣一來，現代化的垃圾處理場變成了傳統(tǒng)的垃圾填埋場，甚至還不如一個純粹的填埋場，因為這個項目并不是為衛(wèi)生填埋設計的，所以填埋區(qū)很快就飽和了。記者了解到，這個生活垃圾處理場之所以沒有發(fā)揮效益，表面上看是引進的堆肥設備工藝超前，無法使用，但實際上是因為論證階段決策失誤。

　　據了解，這家生活垃圾處理場是為了解決合肥市每天800多噸生活垃圾問題，在1997年開始興建的。除了引進設備花了2400萬元，國內配套、征地、建廠房、修路等一共花了一億零六百多萬元，其中有100萬元的國債，5600萬元的財政撥款，2000多萬元的銀行貸款。

　　在創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市、國家環(huán)保城市的大背景下，盡管較大規(guī)模堆肥生產當時在國內還沒有成功的先例，盡管財政狀況不是非常好，他們還是選擇了國外先進的堆肥焚燒工藝同傳統(tǒng)的衛(wèi)生填埋相結合。后來焚燒工藝沒有上馬，堆肥成為最核心的工藝。然而2001年，在試運行期間，發(fā)現堆肥的設備和工藝都存在嚴重問題，不能達到最初設計的要求，于是沒有投入生產，就一直停到了現在。

　　記者：為什么花了這么多錢引進這個設備，現在卻閑置下來呢?

　　北郊生活垃圾處理場副場長李玲：第一就是運行成本太高，每噸垃圾處理費大概70多塊錢，生產出來的垃圾肥料是370塊錢一噸，但它的肥效達不到國家頒布的標準，所以不能作為一個產品去銷售。

　　原場長王克林：從試運行的情況看，一個是堆肥以后玻璃不容易處理；一個是設備上存在問題，就是容易死機。

　　這種肥料他們的生產成本是370塊錢一噸，而市場上的售價只有30塊錢一噸。由于這些問題無法解決，只好選擇了停用。結果花了一億多元建的垃圾處理場不能正常運行，引進的設備沒有正式生產過一天就扔在了一邊。到頭來作為輔助設置的傳統(tǒng)工藝衛(wèi)生填埋成了主角。這個垃圾項目從選址、建設都不是為衛(wèi)生填埋設計的，所以填埋區(qū)容量很小，很快就飽和了。為了應急，不得不就近擴建了一個比以前大四倍的填埋區(qū)。幾年下來也已經不堪重負，并且造成了嚴重的污染。

　　這個項目是國債項目，也是安徽省和合肥市的重點工程。它從立項到開工通過了基本建設項目的全部審批程序。合肥市市容管理局的前身——市容委是這個項目的法人單位，負責項目的建設和管理。負責審批的是合肥市發(fā)展計劃委員會的前身——市計委。從項目立項、可行性研究到初步設計，都是合肥市計委審批的。

　　可行性研究最主要的任務是要確定垃圾處理的工藝。市計委多次組織專家進行了論證。值得注意的是，專家經過論證后，一致選擇了堆肥工藝。然而現在形成共識的是，北郊生活垃圾場之所以沒有發(fā)揮效益，表面上看是引進的堆肥設備沒有發(fā)揮作用，實際上是因為堆肥工藝選錯了，因為它太超前，不符合合肥市的實際情況。

　　堆肥工藝有兩個前提條件：一是要求垃圾當中的蔬菜、剩飯之類有機物必須達到一定的比例；另外一定要把它們和別的沒有用的垃圾分開。目前，在合肥市要做到這兩點基本上是不可能的。

　　最近，合肥市組織專家對這套設備進行了鑒定，竟然發(fā)現這套設備和堆肥沒有必然聯(lián)系。這么看來，即便是堆肥的各項條件都達到了，用這套設備也生產不出堆肥來。

　　合肥市計委是怎么組織專家論證的呢?

　　專家是由項目申報單位市容委邀請的，但對專家的資格合肥市計委并沒有進行必要的審核。從兩份參加專家論證的人員名單中可以看出，所謂的專家，有很多都是市里各相關部門的官員，像市計委、市環(huán)保局、市規(guī)劃局的主任、局長、處長等等。

　　其實在專家論證前，合肥市提出為了創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市，要建一座與現代化城市相匹配的現代化的大型垃圾處理場。在市政府的會議紀要、計委的立項審批里已經明確提出這個項目采用堆肥工藝，既然市里已經定了調子，所謂的專家論證也就不言自明了。

　　雖然這些設備從來沒有用過，但每年還要花人手花錢去維護。雖然垃圾場不能用了，但銀行的錢、國債的錢還是要還的，是要用每一個納稅人的錢來還的。到這個月底，北郊生活垃圾場就要廢棄了，如果能正常運行的話，25年之內合肥市不用再建垃圾場�，F在，不得不再投入一億多元興建一個龍泉山生活垃圾場。等于花了雙份的錢辦了一件事。不過這次吸取了上次的教訓，沒有再盲目地追求超前，而是選擇了符合實際的衛(wèi)生填埋。

　　一個上億元的垃圾處理項目，到頭來成了沒用的垃圾項目，教訓不可謂不深刻。

　　提出問題

　　根據所學原理，針對給定材料所反映的問題，論述出現以上問題的主要原因。

　　分析問題

　　從本材料來看，建垃圾處理場這個決策失誤的主要原因，就在于可行性研究這一環(huán)節(jié)出了問題。該項目從運行效果看，在當地和當時情況下根本就不是一個可行性項目。原因在于，合肥市生活垃圾中的有機物達不到生產肥料的比例，而且由于沒有垃圾分類，導致生產成本大幅度上漲；肥料的生產成本是378元一噸，而市場上的售價只有30元一噸，致使產品沒有市場；設備本身存在問題，不僅堆肥以后玻璃不容易處理，而且容易死機。財政狀況不是很好，一億零六百多萬元的投資中就有16００萬元的國債，2000多萬元的銀行貸款。

　　寫作范本

　　具體來說，該項決策失誤的原因有以下幾點：

　　第一，決策領導犯了“先決策，后論證”的錯誤，違反了正常的決策程序。堆肥工藝的選擇缺乏科學精神。這一工藝的選擇并不是在可行性研究的基礎上做出的，而是在創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市、國家環(huán)保城市的政績熱情下做出的。在專家論證前，合肥市提出為了創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市，要建一座與現代化城市相匹配的現代化的大型垃圾處理場。在市政府的會議紀要、計委的立項審批里已經明確提出這個項目要采用堆肥工藝。既然這樣，專家所要論證的，已經不是研究哪些垃圾處理工藝適合合肥市的實際，而是論證堆肥工藝如何與現代化的城市相匹配的問題，進而言之，這樣的論證，不過是對有關領導決策意圖進行論證和注釋而已。

　　第二，可行性研究的組織工作存在問題。在垃圾處理工藝已經確定的情況下，可行性研究失去了實際意義。但是，如果專家組確由具有科學精神、能夠本著實事求是原則辦事的專家組成，如果這些專家能夠據理力爭，說服有關領導收回成命，或許上億元的投資就不會“打了水漂”。但是，本材料中，未能對專家的資格進行嚴格的審查，“所謂的專家，有很多都是市里各相關部門的官員，像市計委、市環(huán)保局、市規(guī)劃局的主任、局長、處長等等�！比绱恕皩＜摇标犖榈慕M成，其論證的目的似乎已經昭然若揭。實際上，并不是論證會上不能有官員身份的專家參加，但是，如果專家的官員身份成了參與論證會的唯一身份，這樣的專家論證會至少不是科學精神所需要的論證會。

　　成都市從2004年5月1日起實行《重大行政決策事項專家咨詢論證辦法》(下文簡稱《辦法》)，對專家論證程序進行了規(guī)范。該《辦法》規(guī)定，凡是重要的政府規(guī)章草案、宏觀調控和改革開放的政策措施、社會管理事務、大型項目和關系社會穩(wěn)定等重大行政決策事項，在提交市政府全體會議或者市政府常務會議討論決定前，原則上都應經專家咨詢論證。對于“專家論證”如何制度化，一些學者給出了自己的答案：專家論證應該作為公共決策法定的聽證過程，而不僅僅是一種學術研究；論證的主持者應該是獨立的第三方中介機構。

　　行政決策中的民主化和價值合理性：北京動物園“遷”動人心

　　材料正文

　　今年(2004年，編者注，下同)5月，“北京動物園醞釀搬遷”一事經媒體報道后，輿論為之嘩然。與此前官方悄然行事的方式不同，在北京，一些民間環(huán)保組織、法律人士、學者、動物園職工、中小學生、人大代表紛紛奔走呼號，不遺余力地進行著一場保衛(wèi)動物園的集體努力。

　　1．被忽略的程序

　　據北京動物園有關人士透露，直至今年4月媒體報道之前，上面一直要求動物園對搬遷“保密”。一些工作人員甚至是在媒體披露后，才知道自己所在的動物園可能遷至大興，與大興野生動物園合并。大興野生動物園地處北京南郊，距離市區(qū)35公里。

　　其實早在去年，有關動物園搬遷的議論就已開始，但時至今年3月卻未被公眾知曉。一位動物園工程師證實，今年2月，北京市發(fā)展改革委員會主持召開的首次“北京動物園搬遷問題座談會”并未邀請動物園方面參加。

　　同樣議題的會議之后又舉行了兩次，動物園領導去了，議題開門見山：動物園該往哪兒搬?

　　在動物園搬遷悄然醞釀、即將拍板的情況下，一個名為“綠網”的網站首先披露此事�！熬G網”是一個由民間環(huán)保群體通過互聯(lián)網自發(fā)組建而成的公益網站。網上激辯最終引起傳媒注意。

　　誰有權決定動物園的搬遷?這是一個法律問題。

　　“最后搬不搬是個結果，作為法律工作者，我們關心的是程序是否正當，只要程序正當那么結果就是正當的�！北本﹥�(yōu)仕聯(lián)律師事務所律師陳岳琴博士說。她走訪了北京動物園后發(fā)現，動物園搬遷的程序有很大問題�！皠游飯@搬遷漠視了公眾參與決策的權利�！彼�認為，搬遷作為涉及廣大民眾切身利益的重大事項，其決策權在于公眾一致同意授權的人大，而非政府部門。

　　2．搬遷的三大理由

　　在今年北京市人代會上，大興區(qū)委辦公室主任郭寶冬和9名代表提出“搬遷動物園”的建議。主張搬遷的理由有三點：一是動物園置于城區(qū)，會對公共衛(wèi)生安全造成威脅；二是動物園地處繁華地段，龐大的客流量使本已糟糕的西直門交通狀況更加惡化；三是動物理應到大自然中去，以提高動物福利。

　　對動物園是否可能成為疾病源的問題，劉農林工程師用“可笑”二字作為評價。他反問：“去年SARS，醫(yī)院是重要的傳染源，為什么不從北京搬出去?”據本報記者了解，SARS發(fā)生后，中國動物園協(xié)會曾對25個出現SARS疫情省份的一級動物園做了調查，結果無一動物園工作人員感染SARS。專家普遍認為，從200多年的動物園發(fā)展史看，沒有先例表明動物園是傳染病的傳播地。

　　作為一個城市文化和歷史的人文象征，城市動物園一般都位于城市中心。由此帶來的交通問題，各國都是由城市管理部門做出道路等技術方面的整體規(guī)劃。因擁堵而搬景點，這種做法被學者認為“邏輯有問題”。

　　同樣在3月，由動物園方面召集的論證會上，北京市林業(yè)局侯寶昆處長贊成搬遷。除公共衛(wèi)生安全和交通問題的考慮外，他認為，“尊重、維護動物福利，具有文明與進步的意義。動物園的搬遷有利于動物福利的提高�！�

　　那么，移址大興是否意味著動物福利的真正提高呢?

　　“往哪兒搬都不能往大興搬�！睋�劉農林工程師介紹，大興土質屬永定河的沙地，水很難留存。“他們野生動物園是用塑料布鋪的底兒存的水，那樣的地方怎么能建動物園?”劉農林工程師激動地向記者表達不滿。專家稱，大興野生動物園沒有天然林，全是人工栽植的林木。一位在動物園工作多年的工程師告訴記者，有的動物可能長期無法適應新環(huán)境，有的動物則可能因環(huán)境驟變而突然死亡。

　　3．沒有動物的城市

　　多數人認為，動物園離開城市，意味著它的教育功能的喪失。北京動物園有關人士無奈地表示，提出動物園搬遷的種種缺乏科學依據的理由，正反映出中國目前公眾科普教育水平還不高。動物園一旦搬遷會誤導公眾對動物的敵對情緒。

　　始建于1906年(清光緒三十二年)的北京動物園，曾是明代皇家園林，至今已有98年歷史，是中國歷史上第一家面對公眾開放的動物園，時稱“萬牲園”。1949年改稱“西郊公園”，1955年命名為“北京動物園”。

　　數位專家都不約而同地提到當年北京拆除古城墻的慘痛教訓。中國農業(yè)大學副校長馬寅生說：“從文物保護的角度出發(fā)，動物園的搬遷不合時宜。不能再重蹈北京古城墻被人為拆除后永遠無法恢復的歷史遺憾了。”

　　城市動物園紛紛搬遷，成為近年來中國城市上演的奇特場面。據北京動物園有關人士介紹，從1996年始，全國已有30多個動物園進行了拆除或遷徙。據中國動物園協(xié)會提供的信息，目前至少有16個城市動物園在“為城市建設讓路”的方針下，處于搬遷、待搬、再建新址的狀態(tài)。

　　城市動物園搬遷的背后是兩種利益力量的逼迫：城建商業(yè)開發(fā)以及以盈利為目的卻舉步維艱的民營“野生動物園”對其的虎視眈眈。兩把鋒利的利益大刀正架在它以公益為己任的腦袋上，岌岌可危。占地87公頃的北京動物園位于北京繁華的西直門，它四周的鄰居是南面的四達商業(yè)大廈，東面的服裝商品批發(fā)市場、必勝客，西面的西苑飯店、國美電器、家樂福、華夏銀行、廣州證券，這里商品房的均價為7000元／平方米。

　　據悉，此次動物園搬遷的一次性建設預算為40億元，完全建成需要10年時間�！艾F在政府每年補貼1000多萬元，將來搬出去恐怕就是5000萬元到8000萬元左右，這么大的財政負擔，我不知道市政府考慮過沒有!”劉農林工程師焦慮地說。

　　北京市林業(yè)局侯寶昆處長也承認，搬遷投資過大，會造成不必要的浪費，搬遷后的職工福利、大興地區(qū)環(huán)境不適等也都是問題。

　　提出問題

　　根據給定材料，分析政府在做出上述行政決策的過程中有哪些不足之處需要改進。

　　分析問題

　　在這一材料中，行政決策所表現的最大不足就在于決策機關片面聽取一家之言，在決策過程中沒能聽取群眾的意見，把民主決策變成了自主決策，最終導致決策方案引起廣泛的社會爭議。動物園是屬于全體公民的共有財產，動物園的搬遷將對公民的集體福利產生重大影響。因此，此事牽動了萬人心。但是，就是在這樣關乎萬民的重大決策的過程中，“上面一直要求動物園對搬遷‘保密’”。甚至動物園的一些工作人員“在媒體披露后，才知道自己所在的動物園可能遷至大興，與大興野生動物園合并”，更何況普通民眾，對此事更是無從知曉了。

　　寫作范本

　　北京市“發(fā)改委”舉行的首次“北京動物園搬遷問題座談會”，居然將本決策的直接關系人——北京市動物園排除在外。動物園作為一個重要的教育基地，其搬遷與否，搬往何地，北京市的孩子們應當有更多的發(fā)言權。就像在研討會上一個孩子說的：“我覺得這事兒應該讓所有北京人投票，我們小學生也要參加。”而作為一個有百年歷史的文化遺存，動物園的搬遷也應該更多地征求專家學者的意見，應該將決策的問題和方案及時在媒體上公布，以供群眾討論和提出自己的意見。但是這樣的決策環(huán)節(jié)一個都沒有，似乎一切都是在暗箱操作。在動物園搬遷即將拍板的情況下，一個由民間環(huán)保群體自發(fā)組建的名為“綠網”的公益網站首披此事，這一事件才最終被廣大群眾知曉。從這一系列的事實來看，關于北京市動物園搬遷的決策不僅漠視了公眾的知情權，更與行政決策民主化的要求背道而馳。而決策的非民主化直接導致了廣泛爭議的結果，北京市動物園搬遷的決策也變得騎虎難下。

　　在這一材料中，另外一個值得關注的問題就是決策的價值合理性問題。在決策中究竟以對什么價值的追求為先，以對什么價值的追求為次，這是個值得人們深思的問題。決策本身就是一個平衡的過程，是忽略一些價值，而追求另外一些價值的過程。材料中關于公共安全、公共交通和動物福利的考慮看似冠冕堂皇的搬遷動物園的價值訴求，卻在專家們的求證下變得漏洞百出，這些價值對于搬遷動物園這個決策方案來講，也就失去了其存在的合理性。在搬遷的背后，隱藏的可能是城市地產開發(fā)所帶來的巨大的商業(yè)利益的誘惑。在此凸顯出這樣一對價值矛盾——搬遷動物園以追求經濟價值和保留動物園以追求發(fā)揮其教育、科研功能的價值。哪個價值為先，哪個價值為后，似乎決策的領導層更加傾向于前者，但是沒有將這種價值取向對公眾進行公示，以致受到了公眾的懷疑。而公眾面對決策者們給出的價值取向，不僅表現出了懷疑的態(tài)度，更是通過媒體等渠道清楚地表明了自己的價值取向。在兩種價值取向的爭論中，顯然，后者更能以一種民主的科學的精神為人們接受，也就相應地具有了其應該予以宣揚的合理性。

　　在這一材料中，我們能夠得出這樣的結論：行政決策的民主化是達到科學化的重要保障。公眾在決策中的作用，不僅僅在于質疑已有的決策方案，而且在于通過一定渠道的爭論來完善甚至改正現有的方案，使行政決策具有更現實的合理性，其所追求的價值更能為大多數人所接受。

　　本章結論

　　本章選擇了4個與行政決策有關的材料。這些材料中的案例有成功的，也有不成功的。通過這些材料，主要研究了兩個問題，一是行政決策的科學化，二是行政決策的民主化。此外，還對政府應急決策兼加論述。以下對本章內容進行小結。

　　決策科學、決策民主，其實是“科學地決策、民主地決策”，科學和民主的程序在前，才是其題中本義。決策制定在先，再來履行所謂的科學與民主程序，只能成為愚弄群眾的擺設和欺騙上級的手段。從本章材料中，我們能夠強烈地體會到科學、民主、決策三者之間的關系。決策的科學化體現在三個方面：一是決策體制上的科學化；二是決策程序上的科學化；三是決策手段、方法的科學化。堅持體制上的科學化，是為了克服原有決策中的領導專斷的弊端，實現決策的集體領導，重視專家學者的意見和民眾的意見。程序上的科學化是為了保證行政決策遵從決策與執(zhí)行的客觀規(guī)律。手段和方法上的科學化是為了保障行政決策主體運用現代化的決策技術和方法，自覺地拋棄以往的單憑經驗方法進行決策的現象。

　　決策民主化體現在內容民主和程序民主兩個方面。前者即行政決策的目標價值具有廣泛的認可度，而后者是在行政決策的過程中充分重視各階層人民群眾的決策參與作用，實行決策的公開化。

　　不管是哪一個層級上的行政決策，都應遵從科學化、民主化的總的要求，充分認識其重要意義，探索相應的保障機制，做好制度建設，使新時期的決策體現新的決策觀。重視專家意見、聽證程序和決策責任，提高政府決策的開放度、參與度，倡導“以人為本”的決策新理念；建立以科學理性、平等協(xié)商、利益協(xié)調為特征的新的決策模式；將科學化、民主化的決策制度建設的重心，轉移到探索形成有中國特色的公眾參與、雙向互動的利益表達與決定機制方面。在決策中應做到科學方案的優(yōu)選化和利益沖突的協(xié)調化。同時積極探索決策中專家作用與社會公眾參與的配合，優(yōu)化專家論證和公眾參與二者之間的關系。