07公務(wù)員申論評(píng)析：土地征用與國(guó)土資源管理問(wèn)題

四．政治： 公共責(zé)任與有限政府

　　1．“公共利益”被濫用與畸形的政績(jī)觀及權(quán)力尋租

　　在土地征用過(guò)程，幾乎所有的地方政府都會(huì)號(hào)稱(chēng)自己是為了“公共利益”而征用土地，而其背后更多是打著公共利益的幌子，以低價(jià)從農(nóng)民手中掠奪性整地，然后再以高價(jià)賣(mài)給企業(yè)和開(kāi)發(fā)商，從低征高賣(mài)中獲取高額利潤(rùn)。在土地征用過(guò)程中，地方政府利用權(quán)力謀取利益，抬高土地的市場(chǎng)價(jià)格也是房?jī)r(jià)居高不下的一個(gè)重要原因。

　　2．監(jiān)管不力，腐敗嚴(yán)重

　　補(bǔ)償金發(fā)放監(jiān)管不力，克扣、貪污現(xiàn)象嚴(yán)重社會(huì)各界反映強(qiáng)烈。

　　由于對(duì)農(nóng)村土地補(bǔ)償款分配和使用的監(jiān)管不到位，導(dǎo)致補(bǔ)償金的發(fā)放過(guò)程渠道不暢，分配混亂，克扣、貪污以及亂投資等現(xiàn)象不斷發(fā)生。

　　由于征地的決定權(quán)高度集中在政府手中，加之土地審批權(quán)重利大，極易滋生腐敗，土地審批領(lǐng)域已經(jīng)成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。在相當(dāng)一些地方，沒(méi)關(guān)系、沒(méi)錢(qián)不批地，有錢(qián)有關(guān)系亂批地現(xiàn)象相當(dāng)普遍，從而助長(zhǎng)了貪污腐敗之風(fēng)，導(dǎo)致巨額的土地增值大量流入了不法商人和貪官之手，已經(jīng)引起社會(huì)各界的強(qiáng)烈不滿。

五．經(jīng)濟(jì)：政府與市場(chǎng)及土地轉(zhuǎn)讓的兩類(lèi)市場(chǎng)

　　1． 公共用地與商業(yè)用地不加區(qū)分。

　　正如本次申論考試所指出，在土地轉(zhuǎn)讓交易中存在兩類(lèi)市場(chǎng)。一類(lèi)是出于公共利益需要由政府來(lái)按照法律程序來(lái)征用，一是出于商業(yè)用途按市場(chǎng)機(jī)制來(lái)運(yùn)作的土地征用。但實(shí)際情況是，這兩種征用常常是不加區(qū)分的，在征用程序和征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上沒(méi)有按照各自的規(guī)律來(lái)操作�，F(xiàn)行制度從法律上保障政府壟斷著土地一級(jí)市場(chǎng)，享有對(duì)農(nóng)村集體土地的最終處置權(quán)。無(wú)論公益用地還是商業(yè)經(jīng)營(yíng)用地都一概沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代強(qiáng)制征地的老辦法。這不但與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家土地征用必須基于公共利益需要的通行原則不符，也直接違背我國(guó)憲法關(guān)于土地征用必須是為了公共利益需要的規(guī)定。當(dāng)前土地征用中的種種問(wèn)題幾乎都根源于此。

　　相應(yīng)的，我們必須限定土地征用范圍，嚴(yán)格區(qū)分公益用地和經(jīng)營(yíng)性用地。

　　(1)國(guó)家為了公共利益的需要方可征用土地，不得為經(jīng)營(yíng)性用地動(dòng)用征用權(quán)，不得通過(guò)征地牟利。土地征用主要應(yīng)限于下列公益事項(xiàng)：

　　國(guó)家投資的各類(lèi)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目以及直接滿足公共需要并列入國(guó)家計(jì)劃的集資建設(shè)項(xiàng)目（例如水利建設(shè)項(xiàng)目）；公共能源、交通、供電、供水、供暖等公用事業(yè)和其他市政建設(shè)項(xiàng)目；國(guó)防事業(yè)；公共教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)、城市建設(shè)等社會(huì)公益事業(yè)；各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)建筑用地。

　　(2) 對(duì)于商業(yè)用地，應(yīng)利用市場(chǎng)機(jī)制解決，允許農(nóng)村土地中的非農(nóng)業(yè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，要盡快制定《物權(quán)法》，只要在嚴(yán)格的土地用途控制制下，應(yīng)該通過(guò)開(kāi)發(fā)商與土地權(quán)利人之間進(jìn)行平等的談判，政府要持中立與裁判的角色。同時(shí)，國(guó)家可以通過(guò)征收土地流轉(zhuǎn)稅的方式適當(dāng)參與土地增值的再分配

　　2． 土地征用過(guò)多、過(guò)濫，征而不用現(xiàn)象普遍，土地大量閑置. 與土地征用數(shù)量增長(zhǎng)過(guò)快和違法征地現(xiàn)象嚴(yán)重緊密相連的是，絕大多數(shù)被征用土地遠(yuǎn)未被有效利用，而是被大量閑置、撂荒，失地農(nóng)民意見(jiàn)很大。全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃面積已達(dá)3.5萬(wàn)平方公里，圈占耕地43％閑置。浙江省農(nóng)調(diào)隊(duì)對(duì)455戶失地農(nóng)戶調(diào)查資料顯示，“征而未用”的土地共有190畝，占被征地總數(shù)的20.4％。

六． 社會(huì)：對(duì)立情緒、群體性事件及社會(huì)危機(jī)

　　筆者之所以能準(zhǔn)確預(yù)測(cè)到2007年的申論，來(lái)自于筆者長(zhǎng)期對(duì)土地征用問(wèn)題由于制度和程序原因及征用過(guò)程中的暴力野蠻現(xiàn)象引發(fā)劇烈的社會(huì)沖突，一旦個(gè)體事件上升為群體事件，勢(shì)必引起中央的高度重視，溫總理的講話也幾次提到了土地征用問(wèn)題已經(jīng)成為影響社會(huì)和諧的重要因素。濫征耕地現(xiàn)象早已引起了農(nóng)民的不滿，近幾年則愈發(fā)嚴(yán)重，尤其是在一些地方，以極低補(bǔ)償從農(nóng)民手中征走的土地卻被政府轉(zhuǎn)手牟利，或者被企業(yè)荒蕪閑置乃至倒賣(mài)土地牟取暴利、貪污腐敗等現(xiàn)象，更是引起老百姓的憤慨，傷害了黨和政府與人民群眾的關(guān)系。近幾年，因征地引起的信訪案件和訴訟案件激增，引發(fā)大量群體性上訪事件甚至惡性事件。

　　特別不容忽視的是，大量征地造成了大量的流民。據(jù)專(zhuān)家分析，按照目前城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度，我國(guó)今后每年建設(shè)用地需要250萬(wàn)畝到300萬(wàn)畝。如果按照城郊農(nóng)民人均1畝耕地推算，就意味著每年大致又有250萬(wàn)到300萬(wàn)的農(nóng)民失去土地。而這些失地農(nóng)民中，今后生活能得到基本而有效保障的只是很小的一部分，大量游民的產(chǎn)生便不可避免。中外歷史都表明，流民的大量增加乃是社會(huì)穩(wěn)定乃至政治穩(wěn)定的第一大忌。

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