2012河南公務(wù)員申論熱點：任職回避助推廉政建設(shè)

　　中組部、人力資源社會保障部近日聯(lián)合發(fā)布了《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》，對公務(wù)員回避制度作出進一步規(guī)范。這一次對公務(wù)員回避問題上的規(guī)范進行強化，甚至增加“免職”處理手段，這一系列變化引起了各界的廣泛關(guān)注。

　　強化公務(wù)員回避制度正逢其時

　　2月23日，記者從國家公務(wù)員局獲悉，中組部、人力資源社會保障部近日聯(lián)合發(fā)布了《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》(以下簡稱為《規(guī)定》)，對公務(wù)員回避制度作出進一步規(guī)范。

　　規(guī)定詳情

　　公務(wù)員回避包括任職回避、地域回避和公務(wù)回避。按照這一規(guī)定，在任職回避方面，公務(wù)員凡有夫妻、直系血親、三代以內(nèi)旁系血親、近姻親等親屬關(guān)系的，不得在同一機關(guān)擔(dān)任雙方直接隸屬于同一領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù)或者有直接上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù)，也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機關(guān)從事組織、人事、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計和財務(wù)工作。

　　在地域回避方面，公務(wù)員擔(dān)任縣、鄉(xiāng)黨委、政府正職領(lǐng)導(dǎo)成員的，應(yīng)當(dāng)實行地域回避，一般不得在本人成長地?fù)?dān)任市(地、盟)黨委、政府正職領(lǐng)導(dǎo)成員;公務(wù)員擔(dān)任縣級紀(jì)檢機關(guān)、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領(lǐng)導(dǎo)成員的，應(yīng)當(dāng)實行地域回避，一般不得在本人成長地?fù)?dān)任市(地、盟)紀(jì)檢機關(guān)、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領(lǐng)導(dǎo)成員。

　　在公務(wù)回避方面，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)回避的公務(wù)活動主要包括：考試錄用、調(diào)任、職務(wù)升降任免、考核、考察、獎懲、交流、出國審批;監(jiān)察、審計、仲裁、案件審理;稅費稽征、項目資金審批、監(jiān)管。

　　這一規(guī)定明確，對擬進入機關(guān)的人員和擬調(diào)整的人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查把關(guān)，避免形成回避關(guān)系。對可能形成回避關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)予以調(diào)整;對因婚姻、職務(wù)變化等新形成的回避關(guān)系，應(yīng)當(dāng)及時予以調(diào)整。

　　規(guī)定同時明確，公務(wù)員必須服從回避決定。無正當(dāng)理由拒不服從的，應(yīng)當(dāng)予以免職;公務(wù)員應(yīng)當(dāng)主動報告應(yīng)回避的情形。有需要回避的情形不及時報告或者有意隱瞞的，應(yīng)當(dāng)予以批評教育，影響公正執(zhí)行公務(wù)，造成不良后果的，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)處分。

　　公務(wù)員回避制度是公務(wù)員制度的重要組成部分，通過對公務(wù)員所任職務(wù)、執(zhí)行公務(wù)和任職地區(qū)等方面作出限制性規(guī)定，可以減少因親屬關(guān)系等人為因素對工作的干擾。規(guī)定的出臺對加強公務(wù)員的管理和監(jiān)督，保證公務(wù)員依法、公正執(zhí)行公務(wù)，促進機關(guān)廉政建設(shè)具有重要作用。

　　專家解讀

　　國家行政學(xué)院法學(xué)部教授任進在接受記者采訪時表示，《規(guī)定》最大的亮點在于明確了對公務(wù)員回避的統(tǒng)一管理體制，并豐富了相關(guān)制度、程序和內(nèi)容�！兑�(guī)定》強化了對公務(wù)員回避的管理與監(jiān)督，強化了對有關(guān)機關(guān)特別是公務(wù)員主管部門及其工作人員的責(zé)任，也更具有可操作性。

　　“與《公務(wù)員法》相比，回避規(guī)定最大的特點是劃定了回避范圍、界定了親屬關(guān)系，并將重點放在貫徹執(zhí)行方面，總體上看是促進政府廉政建設(shè)的有利舉措�！� 國家行政學(xué)院科研部主任許耀桐告訴記者。

　　適用范圍擴大到全體公務(wù)員

　　任進介紹說，《規(guī)定》頒布之前，對于公務(wù)員回避的相關(guān)規(guī)定是1996年人事部發(fā)布的《國家公務(wù)員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法》，至今已經(jīng)有16年之久。比較看來，《規(guī)定》無論是在制定依據(jù)、具體內(nèi)容、制定主體和適用范圍方面都有顯著的變化。

　　任進說，今年發(fā)布的《規(guī)定》，是根據(jù)《公務(wù)員法》規(guī)定的公務(wù)員管理體制。他表示，“1996年《暫行辦法》適用范圍較小，主要適用于行政機關(guān)公務(wù)員;2005年《公務(wù)員法》將公務(wù)員定義為依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員，公務(wù)員的范圍由行政機關(guān)擴大到了中國共產(chǎn)黨機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)和各民主黨派及工商聯(lián)等七大機關(guān)中除工勤人員以外的工作人員，《規(guī)定》的適用對象也隨之?dāng)U大到上述七種人”。

　　“三種回避”基本涵蓋主要情形

　　《規(guī)定》中把公務(wù)員回避的情況分為任職回避、地域回避和公務(wù)回避。任進說，1996年《暫行辦法》中只有任職回避和公務(wù)回避兩類，而《規(guī)定》的內(nèi)容，根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，增加了地域回避，并明確了地域回避的職務(wù)范圍。

　　任進表示，任職回避、地域回避和公務(wù)回避，已經(jīng)基本涵蓋可能影響公務(wù)員公正執(zhí)行公務(wù)和廉潔從政的主要情形。對其他的情形，如同學(xué)回避、師生回避、同鄉(xiāng)回避等沒有規(guī)定。因為，回避范圍的規(guī)定不可能窮盡影響公務(wù)員公正執(zhí)行公務(wù)和廉潔從政的所有情形，只能規(guī)范主要的情形。這樣規(guī)定，既借鑒了國外關(guān)于公務(wù)員回避制度的基本經(jīng)驗，也考慮了我國的具體情況、實際需要和制度的可操作性。

　　增加“免職”處理　強化監(jiān)督

　　記者注意到，《規(guī)定》“管理與監(jiān)督”章節(jié)規(guī)定，公務(wù)員必須服從回避決定，無正當(dāng)理由拒不服從的，應(yīng)當(dāng)予以免職。任進說，在《暫行辦法》中規(guī)定的回避關(guān)系的預(yù)防和對違反規(guī)定者予以批評教育或處分的基礎(chǔ)上，《規(guī)定》增加了免職處理，并強化了對有關(guān)機關(guān)特別是公務(wù)員主管部門及其工作人員的責(zé)任，強化了對公務(wù)員回避的監(jiān)管。

　　任進表示，公務(wù)員回避制度是對公務(wù)員監(jiān)督管理的一項重要制度，而不是全部。為防止《規(guī)定》在執(zhí)行中流于形式，要將《規(guī)定》與《公務(wù)員法》等規(guī)定的執(zhí)行結(jié)合起來;同時，要將公務(wù)員回避制度與對公務(wù)員的其他監(jiān)督制度，如考核、免職、紀(jì)律處分等制度結(jié)合起來，提高其執(zhí)行力和效果。

　　許耀桐還表示，《公務(wù)員法》只是提出公務(wù)員“應(yīng)當(dāng)”實行回避，卻沒表明不實行回避該如何處理，這就為一些公務(wù)員的違規(guī)操作留下可乘之機�；乇芤�(guī)定相關(guān)懲罰性條款的出臺對于破除關(guān)系網(wǎng)非常及時，“因為現(xiàn)在確實再也不能拖延下去”。

　　公務(wù)員回避能否拔掉權(quán)力根系

　　“如果我的妹妹在中縣工作，那么不用我打招呼，她的工作和提拔，都會處處受到關(guān)照，這是幾千年來的政治傳統(tǒng)�！�

　　——一位當(dāng)?shù)刂饕�領(lǐng)導(dǎo)對《中縣干部》的作者馮軍旗這樣說道

　　2011年，北大社會學(xué)系博士生馮軍旗的論文《中縣干部》受到了媒體的強烈關(guān)注。這篇博士論文中“政治家族”一節(jié)揭示了當(dāng)?shù)丶易逭�治對基層�?quán)力的壟斷。在這個副科級及以上干部僅有1000多人的農(nóng)業(yè)縣里，竟然存在著21個政治“大家族”和140個政治“小家族”。在這個龐大的“政治家族”網(wǎng)絡(luò)中，一些秘而不宣的潛規(guī)則變得清晰可見：

　　——官位有“世襲”。張?zhí)┛导捌渑�婿曾先后任白閣鄉(xiāng)黨委書記，張氏家族的另一成員張得彬及其內(nèi)弟高玉溪曾先后任中縣縣委組織部副部長。

　　——凡是副處級及以上領(lǐng)導(dǎo)干部的子女，至少擁有一個副科級以上職務(wù)，正科級亦不鮮見。

　　——政治家族之間并不割裂，往往以聯(lián)姻或者拜干親的方式不斷擴大，“幾乎找不到一個孤立的家族”。

　　——干部子弟的“不落空”。改革開放以來，中縣的強勢單位從最初的計劃經(jīng)濟壟斷單位變成了政府機關(guān)，不變的是，干部子弟們的工作會隨著單位盛衰而流動。

　　一位老縣長曾這樣比喻：“這是豬進莊稼地，啃了苞谷啃紅薯，啃了紅薯啃南瓜。”

　　最令人啼笑皆非的例子是，縣醫(yī)院曾是中縣最好的單位，被稱為標(biāo)準(zhǔn)的“窩子兵”。有一次醫(yī)院里的兩個老醫(yī)生打架，每一方的親戚和關(guān)系戶都上來幫忙，這場“單挑”最終變成了“百人大戰(zhàn)”……

　　同樣是2011年，始于2009年的“茂名官場震蕩”因為一位土生土長的市委書記羅蔭國被檢察機關(guān)帶走而到達頂峰。在羅蔭國之前，茂名市有多名官員先后“落馬”，包括兩名副廳級以上干部、含公安局局長在內(nèi)的三名公安干警、一名區(qū)法院院長、一名市國土局局長，另有市檢察院檢察長跳樓自殺。

　　茂名官場積弊已非一日之寒。有當(dāng)?shù)毓珓?wù)員評論說，此次反腐風(fēng)暴猶如擊鼓傳花，諸多弊案不過是在羅蔭國接手后爆發(fā)而已。在接近羅蔭國的人士看來，羅蔭國在茂名高州為官期間甚為低調(diào)。1993年高州撤縣改市，羅蔭國集書記、市長于一身，此后直至1998年6月，一直擔(dān)任高州市委書記。 據(jù)他回憶，尚在茂名市長任上的羅蔭國常常把一句話掛在嘴邊：“我是鄉(xiāng)下來的，斗不過那些城里人�！�

　　然而，事態(tài)在2007年4月羅蔭國擔(dān)任茂名市委書記以后發(fā)生轉(zhuǎn)變。至案發(fā)時止，羅蔭國的妹妹、妹夫、妻弟等人分別在茂南區(qū)勞動局、茂名市刑警支隊、信宜市檢察院、茂名市中級法院、茂名市財政局、高州市衛(wèi)生局等部門擔(dān)任要職。 茂名當(dāng)?shù)毓賵鋈耸空J(rèn)為，羅蔭國未能善終，與其本地成長、本地為官的個人經(jīng)歷不無關(guān)聯(lián)。

　　2011年，曾經(jīng)的明星市長，廣東省中山市原市委副書記、市長李啟紅這次成為了階下之囚。2011年4月6日，李啟紅內(nèi)幕交易案在廣州中院第二法庭開始了兩天的公開審理，一同接受法庭審判的還有她的丈夫、弟弟、弟媳等家族成員，十名被告人中有三對夫妻，李家就占了兩對。

　　李啟紅從政的足跡，始終沒有出過中山市，甚至沒有出過中山城區(qū)。1988年1月，中山市升格為地級市后，李啟紅一直在中山市委、市政府擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，沒有交流到其他地級市，也沒有過下鄉(xiāng)掛職。1997年10月至1999年3月，李啟紅擔(dān)任中山市委常委、市委組織部部長。

　　此后，她分別擔(dān)任中山市委副書記、市委黨校校長、代市長等職務(wù)。2007年1月，李啟紅擔(dān)任中山市委副書記、市長、市政府黨組書記。直到2010年5月31日，56歲的李啟紅被中紀(jì)委“雙規(guī)”。

　　土生土長的中山人，李啟紅的家庭成員都在中山，李氏家族在當(dāng)?shù)赜兄�許多盤根錯節(jié)的裙帶關(guān)系，在中山政商兩界都形成了嚴(yán)密、復(fù)雜、龐大的關(guān)系網(wǎng)。這些關(guān)系千絲萬縷地結(jié)合在一起，由此形成一股很強大的勢力。

　　國家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家就李啟紅案指出，關(guān)鍵是市長、一把手的權(quán)力過大，權(quán)力的來源、運行沒有制約，權(quán)力的運行結(jié)果也沒有監(jiān)督;另一方面，其權(quán)力的運行不透明、不公開，對于公共政策的制定、干部任用和任免、公共預(yù)算都帶來負(fù)面影響，現(xiàn)在我們的好多地方都是不公開、不透明的，這為暗箱操作提供了方便，必然產(chǎn)生權(quán)力家族化，這也導(dǎo)致了李啟紅家族的形成。

　　不可否認(rèn)的是，當(dāng)前盤踞于一方的家族政治-利益集團仍然存在，它們的根系往往深入當(dāng)?shù)刂袊�關(guān)鍵領(lǐng)域，攫取著本屬于人民的寶貴資源和財富。如前文所述，僅2011年便可以找到以上三個典型樣本，對當(dāng)前形勢的警惕切不可松懈。

　　針對本次《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》的發(fā)布，中國社科院法學(xué)研究所研究員莫紀(jì)宏就對記者表示，公務(wù)回避本身并非干部選任的硬性標(biāo)準(zhǔn)，也就是“舉賢大可不避親”。但在實際操作情況中，人情交易的泛濫已經(jīng)使干部招聘、升遷變了味道，出臺這樣的限制性規(guī)定就在情理之中。