2012河南公務(wù)員申論熱點(diǎn)：任職回避助推廉政建設(shè)

　　中組部、人力資源社會(huì)保障部近日聯(lián)合發(fā)布了《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》，對(duì)公務(wù)員回避制度作出進(jìn)一步規(guī)范。這一次對(duì)公務(wù)員回避問(wèn)題上的規(guī)范進(jìn)行強(qiáng)化，甚至增加“免職”處理手段，這一系列變化引起了各界的廣泛關(guān)注。

　　強(qiáng)化公務(wù)員回避制度正逢其時(shí)

　　2月23日，記者從國(guó)家公務(wù)員局獲悉，中組部、人力資源社會(huì)保障部近日聯(lián)合發(fā)布了《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱為《規(guī)定》)，對(duì)公務(wù)員回避制度作出進(jìn)一步規(guī)范。

　　規(guī)定詳情

　　公務(wù)員回避包括任職回避、地域回避和公務(wù)回避。按照這一規(guī)定，在任職回避方面，公務(wù)員凡有夫妻、直系血親、三代以內(nèi)旁系血親、近姻親等親屬關(guān)系的，不得在同一機(jī)關(guān)擔(dān)任雙方直接隸屬于同一領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù)或者有直接上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù)，也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機(jī)關(guān)從事組織、人事、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)和財(cái)務(wù)工作。

　　在地域回避方面，公務(wù)員擔(dān)任縣、鄉(xiāng)黨委、政府正職領(lǐng)導(dǎo)成員的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行地域回避，一般不得在本人成長(zhǎng)地?fù)?dān)任市(地、盟)黨委、政府正職領(lǐng)導(dǎo)成員;公務(wù)員擔(dān)任縣級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門(mén)、人民法院、人民檢察院、公安部門(mén)正職領(lǐng)導(dǎo)成員的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行地域回避，一般不得在本人成長(zhǎng)地?fù)?dān)任市(地、盟)紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門(mén)、人民法院、人民檢察院、公安部門(mén)正職領(lǐng)導(dǎo)成員。

　　在公務(wù)回避方面，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)回避的公務(wù)活動(dòng)主要包括：考試錄用、調(diào)任、職務(wù)升降任免、考核、考察、獎(jiǎng)懲、交流、出國(guó)審批;監(jiān)察、審計(jì)、仲裁、案件審理;稅費(fèi)稽征、項(xiàng)目資金審批、監(jiān)管。

　　這一規(guī)定明確，對(duì)擬進(jìn)入機(jī)關(guān)的人員和擬調(diào)整的人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查把關(guān)，避免形成回避關(guān)系。對(duì)可能形成回避關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)予以調(diào)整;對(duì)因婚姻、職務(wù)變化等新形成的回避關(guān)系，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以調(diào)整。

　　規(guī)定同時(shí)明確，公務(wù)員必須服從回避決定。無(wú)正當(dāng)理由拒不服從的，應(yīng)當(dāng)予以免職;公務(wù)員應(yīng)當(dāng)主動(dòng)報(bào)告應(yīng)回避的情形。有需要回避的情形不及時(shí)報(bào)告或者有意隱瞞的，應(yīng)當(dāng)予以批評(píng)教育，影響公正執(zhí)行公務(wù)，造成不良后果的，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)處分。

　　公務(wù)員回避制度是公務(wù)員制度的重要組成部分，通過(guò)對(duì)公務(wù)員所任職務(wù)、執(zhí)行公務(wù)和任職地區(qū)等方面作出限制性規(guī)定，可以減少因親屬關(guān)系等人為因素對(duì)工作的干擾。規(guī)定的出臺(tái)對(duì)加強(qiáng)公務(wù)員的管理和監(jiān)督，保證公務(wù)員依法、公正執(zhí)行公務(wù)，促進(jìn)機(jī)關(guān)廉政建設(shè)具有重要作用。

　　專家解讀

　　國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部教授任進(jìn)在接受記者采訪時(shí)表示，《規(guī)定》最大的亮點(diǎn)在于明確了對(duì)公務(wù)員回避的統(tǒng)一管理體制，并豐富了相關(guān)制度、程序和內(nèi)容�！兑�(guī)定》強(qiáng)化了對(duì)公務(wù)員回避的管理與監(jiān)督，強(qiáng)化了對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)特別是公務(wù)員主管部門(mén)及其工作人員的責(zé)任，也更具有可操作性。

　　“與《公務(wù)員法》相比，回避規(guī)定最大的特點(diǎn)是劃定了回避范圍、界定了親屬關(guān)系，并將重點(diǎn)放在貫徹執(zhí)行方面，總體上看是促進(jìn)政府廉政建設(shè)的有利舉措�！� 國(guó)家行政學(xué)院科研部主任許耀桐告訴記者。

　　適用范圍擴(kuò)大到全體公務(wù)員

　　任進(jìn)介紹說(shuō)，《規(guī)定》頒布之前，對(duì)于公務(wù)員回避的相關(guān)規(guī)定是1996年人事部發(fā)布的《國(guó)家公務(wù)員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法》，至今已經(jīng)有16年之久。比較看來(lái)，《規(guī)定》無(wú)論是在制定依據(jù)、具體內(nèi)容、制定主體和適用范圍方面都有顯著的變化。

　　任進(jìn)說(shuō)，今年發(fā)布的《規(guī)定》，是根據(jù)《公務(wù)員法》規(guī)定的公務(wù)員管理體制。他表示，“1996年《暫行辦法》適用范圍較小，主要適用于行政機(jī)關(guān)公務(wù)員;2005年《公務(wù)員法》將公務(wù)員定義為依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員，公務(wù)員的范圍由行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大到了中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和各民主黨派及工商聯(lián)等七大機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員，《規(guī)定》的適用對(duì)象也隨之?dāng)U大到上述七種人”。

　　“三種回避”基本涵蓋主要情形

　　《規(guī)定》中把公務(wù)員回避的情況分為任職回避、地域回避和公務(wù)回避。任進(jìn)說(shuō)，1996年《暫行辦法》中只有任職回避和公務(wù)回避兩類，而《規(guī)定》的內(nèi)容，根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，增加了地域回避，并明確了地域回避的職務(wù)范圍。

　　任進(jìn)表示，任職回避、地域回避和公務(wù)回避，已經(jīng)基本涵蓋可能影響公務(wù)員公正執(zhí)行公務(wù)和廉潔從政的主要情形。對(duì)其他的情形，如同學(xué)回避、師生回避、同鄉(xiāng)回避等沒(méi)有規(guī)定。因?yàn)�，回避范圍的�?guī)定不可能窮盡影響公務(wù)員公正執(zhí)行公務(wù)和廉潔從政的所有情形，只能規(guī)范主要的情形。這樣規(guī)定，既借鑒了國(guó)外關(guān)于公務(wù)員回避制度的基本經(jīng)驗(yàn)，也考慮了我國(guó)的具體情況、實(shí)際需要和制度的可操作性。

　　增加“免職”處理　強(qiáng)化監(jiān)督

　　記者注意到，《規(guī)定》“管理與監(jiān)督”章節(jié)規(guī)定，公務(wù)員必須服從回避決定，無(wú)正當(dāng)理由拒不服從的，應(yīng)當(dāng)予以免職。任進(jìn)說(shuō)，在《暫行辦法》中規(guī)定的回避關(guān)系的預(yù)防和對(duì)違反規(guī)定者予以批評(píng)教育或處分的基礎(chǔ)上，《規(guī)定》增加了免職處理，并強(qiáng)化了對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)特別是公務(wù)員主管部門(mén)及其工作人員的責(zé)任，強(qiáng)化了對(duì)公務(wù)員回避的監(jiān)管。

　　任進(jìn)表示，公務(wù)員回避制度是對(duì)公務(wù)員監(jiān)督管理的一項(xiàng)重要制度，而不是全部。為防止《規(guī)定》在執(zhí)行中流于形式，要將《規(guī)定》與《公務(wù)員法》等規(guī)定的執(zhí)行結(jié)合起來(lái);同時(shí)，要將公務(wù)員回避制度與對(duì)公務(wù)員的其他監(jiān)督制度，如考核、免職、紀(jì)律處分等制度結(jié)合起來(lái)，提高其執(zhí)行力和效果。

　　許耀桐還表示，《公務(wù)員法》只是提出公務(wù)員“應(yīng)當(dāng)”實(shí)行回避，卻沒(méi)表明不實(shí)行回避該如何處理，這就為一些公務(wù)員的違規(guī)操作留下可乘之機(jī)�；乇芤�(guī)定相關(guān)懲罰性條款的出臺(tái)對(duì)于破除關(guān)系網(wǎng)非常及時(shí)，“因?yàn)楝F(xiàn)在確實(shí)再也不能拖延下去”。

　　公務(wù)員回避能否拔掉權(quán)力根系

　　“如果我的妹妹在中縣工作，那么不用我打招呼，她的工作和提拔，都會(huì)處處受到關(guān)照，這是幾千年來(lái)的政治傳統(tǒng)�！�

　　——一位當(dāng)?shù)刂饕�領(lǐng)導(dǎo)對(duì)《中縣干部》的作者馮軍旗這樣說(shuō)道

　　2011年，北大社會(huì)學(xué)系博士生馮軍旗的論文《中縣干部》受到了媒體的強(qiáng)烈關(guān)注。這篇博士論文中“政治家族”一節(jié)揭示了當(dāng)?shù)丶易逭�治�?duì)基層權(quán)力的壟斷。在這個(gè)副科級(jí)及以上干部?jī)H有1000多人的農(nóng)業(yè)縣里，竟然存在著21個(gè)政治“大家族”和140個(gè)政治“小家族”。在這個(gè)龐大的“政治家族”網(wǎng)絡(luò)中，一些秘而不宣的潛規(guī)則變得清晰可見(jiàn)：

　　——官位有“世襲”。張?zhí)┛导捌渑�婿曾先后任白閣鄉(xiāng)黨委書(shū)記，張氏家族的另一成員張得彬及其內(nèi)弟高玉溪曾先后任中縣縣委組織部副部長(zhǎng)。

　　——凡是副處級(jí)及以上領(lǐng)導(dǎo)干部的子女，至少擁有一個(gè)副科級(jí)以上職務(wù)，正科級(jí)亦不鮮見(jiàn)。

　　——政治家族之間并不割裂，往往以聯(lián)姻或者拜干親的方式不斷擴(kuò)大，“幾乎找不到一個(gè)孤立的家族”。

　　——干部子弟的“不落空”。改革開(kāi)放以來(lái)，中縣的強(qiáng)勢(shì)單位從最初的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)壟斷單位變成了政府機(jī)關(guān)，不變的是，干部子弟們的工作會(huì)隨著單位盛衰而流動(dòng)。

　　一位老縣長(zhǎng)曾這樣比喻：“這是豬進(jìn)莊稼地，啃了苞谷啃紅薯，啃了紅薯啃南瓜。”

　　最令人啼笑皆非的例子是，縣醫(yī)院曾是中縣最好的單位，被稱為標(biāo)準(zhǔn)的“窩子兵”。有一次醫(yī)院里的兩個(gè)老醫(yī)生打架，每一方的親戚和關(guān)系戶都上來(lái)幫忙，這場(chǎng)“單挑”最終變成了“百人大戰(zhàn)”……

　　同樣是2011年，始于2009年的“茂名官場(chǎng)震蕩”因?yàn)橐晃煌辽�土長(zhǎng)的市委書(shū)記羅蔭國(guó)被檢察機(jī)關(guān)帶走而到達(dá)頂峰。在羅蔭國(guó)之前，茂名市有多名官員先后“落馬”，包括兩名副廳級(jí)以上干部、含公安局局長(zhǎng)在內(nèi)的三名公安干警、一名區(qū)法院院長(zhǎng)、一名市國(guó)土局局長(zhǎng)，另有市檢察院檢察長(zhǎng)跳樓自殺。

　　茂名官場(chǎng)積弊已非一日之寒。有當(dāng)?shù)毓珓?wù)員評(píng)論說(shuō)，此次反腐風(fēng)暴猶如擊鼓傳花，諸多弊案不過(guò)是在羅蔭國(guó)接手后爆發(fā)而已。在接近羅蔭國(guó)的人士看來(lái)，羅蔭國(guó)在茂名高州為官期間甚為低調(diào)。1993年高州撤縣改市，羅蔭國(guó)集書(shū)記、市長(zhǎng)于一身，此后直至1998年6月，一直擔(dān)任高州市委書(shū)記。 據(jù)他回憶，尚在茂名市長(zhǎng)任上的羅蔭國(guó)常常把一句話掛在嘴邊：“我是鄉(xiāng)下來(lái)的，斗不過(guò)那些城里人�！�

　　然而，事態(tài)在2007年4月羅蔭國(guó)擔(dān)任茂名市委書(shū)記以后發(fā)生轉(zhuǎn)變。至案發(fā)時(shí)止，羅蔭國(guó)的妹妹、妹夫、妻弟等人分別在茂南區(qū)勞動(dòng)局、茂名市刑警支隊(duì)、信宜市檢察院、茂名市中級(jí)法院、茂名市財(cái)政局、高州市衛(wèi)生局等部門(mén)擔(dān)任要職。 茂名當(dāng)?shù)毓賵?chǎng)人士認(rèn)為，羅蔭國(guó)未能善終，與其本地成長(zhǎng)、本地為官的個(gè)人經(jīng)歷不無(wú)關(guān)聯(lián)。

　　2011年，曾經(jīng)的明星市長(zhǎng)，廣東省中山市原市委副書(shū)記、市長(zhǎng)李啟紅這次成為了階下之囚。2011年4月6日，李啟紅內(nèi)幕交易案在廣州中院第二法庭開(kāi)始了兩天的公開(kāi)審理，一同接受法庭審判的還有她的丈夫、弟弟、弟媳等家族成員，十名被告人中有三對(duì)夫妻，李家就占了兩對(duì)。

　　李啟紅從政的足跡，始終沒(méi)有出過(guò)中山市，甚至沒(méi)有出過(guò)中山城區(qū)。1988年1月，中山市升格為地級(jí)市后，李啟紅一直在中山市委、市政府擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，沒(méi)有交流到其他地級(jí)市，也沒(méi)有過(guò)下鄉(xiāng)掛職。1997年10月至1999年3月，李啟紅擔(dān)任中山市委常委、市委組織部部長(zhǎng)。

　　此后，她分別擔(dān)任中山市委副書(shū)記、市委黨校校長(zhǎng)、代市長(zhǎng)等職務(wù)。2007年1月，李啟紅擔(dān)任中山市委副書(shū)記、市長(zhǎng)、市政府黨組書(shū)記。直到2010年5月31日，56歲的李啟紅被中紀(jì)委“雙規(guī)”。

　　土生土長(zhǎng)的中山人，李啟紅的家庭成員都在中山，李氏家族在當(dāng)?shù)赜兄�許多盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的裙帶關(guān)系，在中山政商兩界都形成了嚴(yán)密、復(fù)雜、龐大的關(guān)系網(wǎng)。這些關(guān)系千絲萬(wàn)縷地結(jié)合在一起，由此形成一股很強(qiáng)大的勢(shì)力。

　　國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家就李啟紅案指出，關(guān)鍵是市長(zhǎng)、一把手的權(quán)力過(guò)大，權(quán)力的來(lái)源、運(yùn)行沒(méi)有制約，權(quán)力的運(yùn)行結(jié)果也沒(méi)有監(jiān)督;另一方面，其權(quán)力的運(yùn)行不透明、不公開(kāi)，對(duì)于公共政策的制定、干部任用和任免、公共預(yù)算都帶來(lái)負(fù)面影響，現(xiàn)在我們的好多地方都是不公開(kāi)、不透明的，這為暗箱操作提供了方便，必然產(chǎn)生權(quán)力家族化，這也導(dǎo)致了李啟紅家族的形成。

　　不可否認(rèn)的是，當(dāng)前盤(pán)踞于一方的家族政治-利益集團(tuán)仍然存在，它們的根系往往深入當(dāng)?shù)刂袊?guó)關(guān)鍵領(lǐng)域，攫取著本屬于人民的寶貴資源和財(cái)富。如前文所述，僅2011年便可以找到以上三個(gè)典型樣本，對(duì)當(dāng)前形勢(shì)的警惕切不可松懈。

　　針對(duì)本次《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》的發(fā)布，中國(guó)社科院法學(xué)研究所研究員莫紀(jì)宏就對(duì)記者表示，公務(wù)回避本身并非干部選任的硬性標(biāo)準(zhǔn)，也就是“舉賢大可不避親”。但在實(shí)際操作情況中，人情交易的泛濫已經(jīng)使干部招聘、升遷變了味道，出臺(tái)這樣的限制性規(guī)定就在情理之中。