名師講評：2007北京社招公務(wù)員考試申論試題

　　6月17日北京在職人員公考申論試題材料是聯(lián)系物權(quán)法，分析北京城市管理部門治理無證攤販的問題。這次考試題型沒有大的變化，考試題材也是社會(huì)比較關(guān)注的焦點(diǎn)問題。

　　北京：2007年6月社招公務(wù)員考試申論部分試題

　　這個(gè)問題我在平時(shí)的輔導(dǎo)中多次講解過，

　　答題要求分為四題。第一題為概括材料內(nèi)容，要求寫250字左右。第二題提出，一個(gè)高檔小區(qū)和鄰近的老社區(qū)居民對于治理攤販問題有不同想法，請答題者提出200字左右的治理措施解決這一矛盾。第三題是針對過去治理無證攤販過程中不妥的做法進(jìn)行分析，要求寫300字左右。第四題要求寫一篇“關(guān)于北京市城市攤販管理的思考”的議論文，800字到1200字。

　　為了幫助廣大考生核對答案和對治理無證攤販的城市管理的問題有所了解，我對治理無證攤販和城市管理的問題作一下重點(diǎn)講解。

　　一、問題綜述

　　隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、城市建設(shè)的不斷加快、外來人口的頻繁流動(dòng)、企業(yè)的“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”等因素，致使無證流動(dòng)攤販屢禁不止，成了群眾投訴的熱點(diǎn)、社會(huì)反映的焦點(diǎn)，同時(shí)也成為城市管理工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。整治無證流動(dòng)攤販，成為了各地城市管理者十分頭疼的大事。今年以來，雖有多個(gè)城市提出建設(shè)“不設(shè)攤城市”的設(shè)想，但收效甚微。

　　城市管理綜合執(zhí)法是我國在城市管理領(lǐng)域?qū)��?zhí)法形式進(jìn)行的一種新的嘗試。盡管目前全國各地城管執(zhí)法部門依據(jù)國家《行政處罰法》及有關(guān)法律法規(guī)，在體制、機(jī)制、設(shè)置等方面進(jìn)行了諸多有益的試點(diǎn)和嘗試，也取得了一些明顯的效果，但是還沒有從根本上擺脫管理危機(jī)和信任危機(jī)：一方面，城市管理綜合行政執(zhí)法工作難于走出“整治-回潮-再整治-再回潮”的怪圈，新的矛盾和問題又不斷涌現(xiàn)；另一方面，城管執(zhí)法隊(duì)伍的辛勤勞動(dòng)不被廣大市民群眾認(rèn)可，出現(xiàn)了各地只要進(jìn)行政府行風(fēng)和效能評議，城管執(zhí)法部門的排名就會(huì)靠后的尷尬局面，形象差、威信低的現(xiàn)象仍較為突出。尤其是隨著近年來城市化進(jìn)程的加快和城市規(guī)模的擴(kuò)大，城市管理面臨的新情況、新矛盾和新問題日益復(fù)雜。

　　二、我國城市管理的發(fā)展進(jìn)程

　　“城管”是行政執(zhí)法主體的一種，它的全稱是“城市管理綜合執(zhí)法”部門。此類部門在各地的名稱不一：有的地方叫“城市管理綜合執(zhí)法局”，有的地方稱“城市管理綜合執(zhí)法支隊(duì)”�！熬C合執(zhí)法”又稱“相對集中行政處罰權(quán)”，它的法律依據(jù)是《行政處罰法》第十六條：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使�！�

　　1997年以來，地方開展“綜合執(zhí)法”工作，由國務(wù)院分別批準(zhǔn)(例如廣州市作為最早的試點(diǎn)城市之一，開展綜合執(zhí)法是依據(jù)國務(wù)院法制局1997年12月24日發(fā)布的《關(guān)于在廣東省開展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的復(fù)函》)。1999年《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》提到“繼續(xù)積極推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，并在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍”；2000年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰試點(diǎn)工作的通知》；2002年國務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》。根據(jù)以上三個(gè)文件，開展“相對集中行政處罰權(quán)”的范圍，正在從試點(diǎn)城市走向全國。但與此同時(shí)，城市管理綜合執(zhí)法所引發(fā)的社會(huì)矛盾沖突也備受關(guān)注。一方面，對于城管執(zhí)法手段的簡單粗暴，市民(特別是被管理對象)一直非議不斷；另一方面，以2006年北京城管工作人員李志強(qiáng)在執(zhí)法工作中被無照經(jīng)營者殺害為極端表現(xiàn)，頻繁發(fā)生的“暴力抗法”事件又使得城管工作者的委屈和擔(dān)憂不斷加劇。當(dāng)各級政府、城管部門及其執(zhí)法人員所付出的甚至包括生命在內(nèi)的昂貴代價(jià)與市民的抱怨形成強(qiáng)烈的對比時(shí)，我們不得不再次拷問這一制度設(shè)計(jì)的合理性。

　　三、我國城市管理目前存在的問題及原因

　　城管執(zhí)法與市民之間的對抗，是這一制度自身所無法克服的先天性疾病，集中體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

　　第一，處罰權(quán)與管理權(quán)的分離，人為制造了城管與其管理對象之間的對立。作為一個(gè)除了處罰權(quán)以外再?zèng)]有其他任何管理職能的部門，“城管”在行政相對人眼里的形象可想而知，更不必說城管的管理對象多是生活在社會(huì)下層的人群，例如無照經(jīng)營的小商販，廣東人稱之為“走鬼”，其實(shí)是一聲呼喊“走——鬼來了”的簡寫，城管被稱作“鬼”。這個(gè)俗語，很形象地反映了城管與小商販之間的關(guān)系。

　　第二，城管執(zhí)法人員無法達(dá)到該項(xiàng)工作所真正需要的素質(zhì)。不是說城管人員自身素質(zhì)差，而是說“相對集中行使行政處罰權(quán)”給執(zhí)法主體提出了絕大多數(shù)人所無法實(shí)現(xiàn)的素質(zhì)要求——只有當(dāng)執(zhí)法人員對其工作所涉及的工商、環(huán)境、園林、衛(wèi)生、規(guī)劃等多個(gè)領(lǐng)域的行政管理相關(guān)專業(yè)知識(shí)和法律知識(shí)都非常精通時(shí)，他作出的處罰才比較專業(yè)、比較容易為相對方所接受。必須清楚，處罰權(quán)是行政權(quán)中最嚴(yán)厲、對相對方影響最大、最容易引發(fā)社會(huì)矛盾的一項(xiàng)權(quán)力，因此它需要最謹(jǐn)慎的行使。而城管執(zhí)法所特有的跨多個(gè)領(lǐng)域行使處罰權(quán)，卻使得必要的謹(jǐn)慎都無法實(shí)現(xiàn)。

　　第三，市容治理的關(guān)鍵是否在于城管？這是問題的焦點(diǎn)所在。造成城市臟、亂、差的“罪魁禍?zhǔn)住保�看起來似乎是那些無照商販、占道經(jīng)營者、違法建設(shè)的主人等；而一說市容問題，城管就責(zé)無旁貸。城管任務(wù)之艱巨、以至于依賴現(xiàn)行制度幾乎是不可能完成，就因?yàn)槌枪軋?zhí)法的目標(biāo)，直接指向了上述底層人群的生存手段。他們當(dāng)中的很多人本來應(yīng)該是社會(huì)援助的對象，卻因?yàn)樽灾\生路(當(dāng)然，為了降低謀生成本而普遍涉嫌違法)而成了城管打擊的對象。當(dāng)下層人群的生存被人為置于天平的一端，而與城市的整潔、秩序“PK”時(shí)，對這種嚴(yán)重不平衡之間所可能導(dǎo)致的后果，立法者和管理者是否有足夠的心理準(zhǔn)備和制度準(zhǔn)備？