2014公務(wù)員時政熱點：如何看緊13億人的錢袋子

　　4月17日，向社會正式公布的2014年全國人大常委會立法工作計劃中，赫然出現(xiàn)“修改預(yù)算法”的任務(wù)。而最新消息顯示，將于4月21日開幕的十二屆全國人大常委會第八次會議，將迎來該法案的第三次審議。

　　盡管被貼上專業(yè)性標簽，預(yù)算法仍憑借其“牽一發(fā)而動全身”的影響力成為公眾關(guān)注的焦點。2012年6月提交二審后，這一法案在面向全社會的征求意見中，吸引了1.9萬人參與，征集到33萬條意見，意見數(shù)在目前所有公開征集意見的60部法律中居第二位。

　　預(yù)算法緣何引發(fā)公眾如此廣泛關(guān)注?遲遲到來的三審有望破解哪些財稅改革難題?落實中央八項規(guī)定，預(yù)算法該如何更好監(jiān)督政府花錢?記者采訪權(quán)威業(yè)內(nèi)專家透視這一法案背后的民生期待。

　　預(yù)算法對老百姓意味著什么?——管好納稅人每一分“血汗錢”

　　“貪污受賄十萬百萬，社會關(guān)注度很高，但是決策不科學(xué)、預(yù)算不嚴謹，所造成的損失和浪費，往往可能是數(shù)億上百億，公眾關(guān)注度卻遠遠不夠�！币幻胤截斦块T負責(zé)人坦言，要杜絕這樣的問題，還要靠預(yù)算法給力才行。

　　所謂財政預(yù)算，就是一本國家的大賬本，比如去年財政花了多少錢，今年財政預(yù)算怎樣，錢花到哪兒去了等。預(yù)算合理與否，直接關(guān)系到納稅人的“血汗錢”花得是否值得。

　　在法學(xué)家眼中，預(yù)算法是一部事關(guān)民生福祉的經(jīng)濟憲法�！昂芏嗳擞X得預(yù)算離自己很遠，實際上就像百姓自家賬本一樣，政府預(yù)算處處寫著民生�！敝袊敹惙▽W(xué)研究會會長、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文對記者說。

　　他指出，預(yù)算涵蓋政府收與支，其中收入主要靠稅收，稅收連著千家萬戶。預(yù)算法旨在規(guī)范政府收支行為，管好納稅人的每一分“血汗錢”，背后還涉及中央和地方關(guān)系、立法和行政機關(guān)的關(guān)系、政府和百姓的關(guān)系，可以說是經(jīng)濟領(lǐng)域的“憲法”。

　　此次預(yù)算法的修訂，直接牽動了無數(shù)國人的目光。我國現(xiàn)行《預(yù)算法》自1995年開始實施。2005年啟動修訂，2011年12月提交十一屆全國人大常委會第24次會議初審，2012年6月進行二次審議，目前已跨越三屆人大。

　　公眾能否看得懂——從“霧里看花”到透明財政

　　財政預(yù)算公開但不夠透明，不僅是普通民眾，甚至連人大代表都直呼“看不懂”，這一直是公眾熱切關(guān)注的話題。

　　財政部數(shù)據(jù)顯示，2014年，我國預(yù)算的財政收入超過13.9萬億元，支出超過15萬億元。如何打造透明財政，管好龐大的國家“錢袋子”，無疑是修改預(yù)算法的焦點所在。

　　在業(yè)內(nèi)人士看來，打造透明財政所以難，在于一系列改革難題，如預(yù)算公開、地方債、轉(zhuǎn)移支付改革、預(yù)算管理和監(jiān)督等，勢必觸及各方面利益，背后博弈激烈，意見差異較大。

　　此次預(yù)算法三審，恰逢黨的十八屆三中全會對深化財稅體制改革做出了總體部署，其中明確提出要改進預(yù)算管理制度，實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。

　　不少專家表示，當務(wù)之急應(yīng)把財稅改革的最新表述盡早在新預(yù)算法修訂草案中“落地生根”，以法律文本率先體現(xiàn)出來，以便能為財稅改革“啃硬骨頭”提供強有力的法制化推動作用。

　　“希望新預(yù)算法修改能把預(yù)算法制化、透明化作為落實決定精神的第一槍，不僅要把中央精神落實到法規(guī)條例中，還要更具可操作性�！卑不帐∪舜蟪Ｎ瘯A(yù)算工委主任莊立權(quán)說。

　　公眾監(jiān)督權(quán)能否落地——人大對預(yù)算的審查監(jiān)督權(quán)是否可操作細化

　　不受監(jiān)督的權(quán)力，必然導(dǎo)致腐敗。預(yù)算法是對政府如何花錢的監(jiān)督，那么人大代表的監(jiān)督權(quán)能否落地、是否可操作、可細化，也是公眾對預(yù)算法三審修改的期待之一。

　　“招待費查得嚴了，會議費就多了，會議費查得嚴了，別的科目錢又多了。”一位地方財政部門負責(zé)人表示，個別部門的三公消費就像泥鰍，這里查得嚴了就往那里鉆，要想根本上解決這個問題，只有從整個財政預(yù)算的層面才能全部封死。

　　另外，不管是公車私用、公款吃喝、公費旅游等諸多公眾關(guān)注度高、反感度高的頑疾，說白了都是和財政預(yù)算有關(guān)的，把財政預(yù)算公開透明了，這些貓膩也就沒有了藏身之地。

　　當前，雖然人大對預(yù)算的審查和監(jiān)督力度不斷加大，但總體看仍有待進一步加強。如預(yù)算法修訂備受關(guān)注的地方債問題，是否放開地方政府自行發(fā)債一直是該法案修訂的一大焦點，但從前兩次修訂稿看，均未對地方債問題“開閘”。

　　“防控地方政府債務(wù)風(fēng)險，僅靠堵是不行的，關(guān)鍵是做好監(jiān)督，尤其是發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，這也是預(yù)算法修訂應(yīng)關(guān)注的重點。”社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任楊志勇說。他同時強調(diào)，預(yù)算法還應(yīng)更強調(diào)對違規(guī)違紀行為的監(jiān)督追責(zé)�！皼]有懲罰制度作為救濟措施的法律，都是紙老虎。”(新華網(wǎng)，記者 韓潔 程士華 高立)

　　財政部專家談預(yù)算公開：凡是花了國家錢都應(yīng)公開

　　跨越十年、歷經(jīng)三屆人大、兩度成立起草小組，備受關(guān)注的預(yù)算法修正案草案，將在今日開幕的十二屆全國人大常委會第八次會議上三審。

　　作為遏制政府亂花錢的第一道防線，預(yù)算法素有“經(jīng)濟憲法”之稱。早在2004年，預(yù)算法就已啟動修訂。最近10年，立法、修法進入“快車道”，但相較同期啟動修訂的其他法律，預(yù)算法修訂頗為波折，一些關(guān)鍵問題各方難以達成共識。修訂兩度擱置，數(shù)次延期。

　　十八屆三中全會《決定》共8處提及預(yù)算，包括“實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”、“加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督”等。參與預(yù)算法修訂討論的專家學(xué)者表示，這些內(nèi)容將會在三審稿中得到體現(xiàn)。

　　預(yù)算法修訂過程

　　1994年3月現(xiàn)行預(yù)算法審議通過。

　　2004年全國人大成立預(yù)算法修訂領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組，起草小組成員單位包括財政部、國家發(fā)改委、審計署等。由于各部門意見不統(tǒng)一等原因，此次修訂最終擱置。

　　2009年2月全國人大常委會預(yù)工委、財政部、審計署等部門成立了預(yù)算法修訂領(lǐng)導(dǎo)小組。

　　2011年11月國務(wù)院常務(wù)會議討論通過了預(yù)算法修正案(草案)，并決定提交全國人大常委會審議。

　　2011年12月31日十一屆全國人大常委會初次審議預(yù)算法修正案草案，這次審議沒有對外公開。

　　2012年6月十一屆全國人大常委會二次審議預(yù)算法修正案草案，征得意見數(shù)超過30萬條，打破了全國人大立法史上單項立法征求意見數(shù)紀錄。

　　2013年8月原定三審的預(yù)算法修正案草案“缺席”十二屆全國人大常委會四次會議，三審延期。

　　《決定》摘錄

　　改進預(yù)算管理制度。實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。

　　焦點一

　　公開透明

　　“公開的程序內(nèi)容立法都要明確”

　　二審稿提出，“經(jīng)本級人民代表大會或本級人民代表大會常務(wù)委員會批準的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算，應(yīng)當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內(nèi)容除外”。

　　但學(xué)界普遍認為，上述規(guī)定仍模糊、概括。中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君表示，“及時向社會公開”中的“及時”，具體指多久?公開的內(nèi)容是到“類”、“款”、“項”、“目”的哪一個級別?

　　此外，目前的預(yù)算公開，如上周五公開今年預(yù)算的90多個中央部門，公開的方式都是按功能分類，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生等。但公眾更期待根據(jù)支出的實際用途劃分，如人員工資、獎金、差旅等，呈現(xiàn)預(yù)算“怎么花的”。

　　財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希表示，《決定》提出的“實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，具體到立法，就是細化“全口徑公開”，“公開的時間、程序、內(nèi)容，立法都要明確。全口徑公開首先是全方位，不僅僅是政府部門，凡是花了國家錢的部門和單位，從中央到地方，都應(yīng)公開‘四本賬’：政府公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障基金預(yù)算。此外，比如公民向某個單位提出公開某些方面的預(yù)決算，單位如何回應(yīng)?該公開哪些賬目?也需明確”。他說。

　　《決定》摘錄

　　加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。

　　焦點二

　　人大監(jiān)督

　　“人大預(yù)算審查不應(yīng)走過場”

　　此前兩審中，如何設(shè)置人大的預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)，是最大的爭議焦點之一。二審稿中，“授權(quán)立法”條款，即授權(quán)國務(wù)院和國務(wù)院財政部門的條款達10多條。

　　復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟思想與經(jīng)濟史研究所所長韋森提出，“授權(quán)立法”條款削弱了人大對政府財政的審批監(jiān)督功能，“把原來應(yīng)該是人大‘批準’的，改成人大‘審議’了，把該是人大‘審議’的改成由人大‘提出意見’，但具體辦法由國務(wù)院及其有關(guān)部門制定”。

　　王雍君認為，“授權(quán)立法”條款達10多條，但草案中沒有任何“非經(jīng)授權(quán)不得開支公款”之類的規(guī)定，“《憲法》確立了預(yù)算授權(quán)原則，規(guī)定行政部門按年度向人大呈報預(yù)算、決算并由人大審查和批準，‘授權(quán)立法’條款不符合法定授權(quán)原則”。

　　被譽為“中國申請預(yù)算公開第一人”的公共預(yù)算觀察志愿者吳君亮注意到，從去年開始，一些區(qū)級政府、市級政府在人大預(yù)算監(jiān)督方面做了有益嘗試。“比如廣州天河區(qū)，就規(guī)定區(qū)人大的財經(jīng)工委負責(zé)預(yù)算草案初步審查。區(qū)財政局要先向區(qū)人大常委會主任會議匯報預(yù)算編制，而不是區(qū)政府常務(wù)會議。區(qū)財政局還要根據(jù)人大常委會主任會議的意見修改預(yù)算草案�！眳蔷琳f。

　　他認為，此舉理順了政府和人大在預(yù)算編制監(jiān)督中的職責(zé)，“天河區(qū)人大財經(jīng)委主任林志云今年初講，過去各部門預(yù)算編制完后，先送黨委和政府常委會，常委會都過了，人大還能提出多少不同意見?也就是說，送人大初審有時就成了過場。但現(xiàn)在，一些部門領(lǐng)導(dǎo)為了預(yù)算資金，開始主動聯(lián)系人大”。

　　他表示，《決定》提出“加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督”，天河區(qū)的做法值得借鑒，“審批和監(jiān)督預(yù)算，是立法機構(gòu)、也就是人大的職責(zé)，但有些人認為，財政局和市長、市委書記負責(zé)預(yù)算，人大只是擺設(shè)，走個過場。所以為了爭取預(yù)算資金，都往財政局跑，往市長和書記那里跑，并不把人大放在眼里”。

　　有專家表示，人大預(yù)算審查不應(yīng)走過場。但劉尚希認為，一些地方人大的預(yù)算監(jiān)督力量單薄，“有的地方人大還沒有預(yù)算工委，有的地區(qū)人大財經(jīng)委也只有幾個人。強化人大對預(yù)算的監(jiān)督審查，怎樣充實人大的預(yù)算監(jiān)督能力是下一步的重點”。

　　《決定》摘錄

　　建立跨年度預(yù)算平衡機制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制。

　　焦點三

　　地方債

　　“地方舉債適度放開原則明朗”

　　對于地方政府債務(wù)，一、二審稿做了相反安排。一審稿規(guī)定，“對地方政府債務(wù)實行限額管理”，“國務(wù)院確定地方債務(wù)的限額，報經(jīng)全國人民代表大會批準后下達，省級政府按國務(wù)院下達的限額舉債，作為赤字列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人大常委會批準”。

　　二審稿刪除了上述條款，恢復(fù)了現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。地方政府該不該有發(fā)債權(quán)?有人認為，一旦放開會影響國家財政安全，但也有人主張，現(xiàn)實中一些地方政府“暗箱”發(fā)債，“堵”不如“疏”。

　　劉尚希表示，《決定》提出，“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制”，“允許地方政府通過發(fā)債拓寬城建融資渠道”，因此適度放開的原則已經(jīng)很明朗了。

　　今年全國兩會期間，央行副行長潘功勝、財政部副部長朱光耀也曾公開表示，應(yīng)修改現(xiàn)行預(yù)算法以及二審稿對地方政府發(fā)債的規(guī)定，今后會逐步取消中央代發(fā)地方債，而由地方政府自行發(fā)債。

　　背景

　　國家的錢袋子該如何看管?

　　自預(yù)算法2004年修訂以來，圍繞國庫該是“經(jīng)理制”還是“代理制”，央行和財政部的博弈已經(jīng)是公開的秘密。

　　中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君稱，“經(jīng)理制”就是各級政府都在央行開設(shè)惟一的“財政存折”，也就是在央行設(shè)置國庫單一賬戶�！按碇啤本褪茄胄袊鴰焓茇斦块T領(lǐng)導(dǎo)、對財政部門負責(zé)，財政部門可以不經(jīng)過人大批準和央行國庫授權(quán)，自行在國庫體系之外開設(shè)財政專戶，處置、存放公款。

　　現(xiàn)行《預(yù)算法》采用的是“經(jīng)理制”。但二審稿改為“國庫管理的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”，并賦予了各級財政部門兩項權(quán)力：“監(jiān)督本級國庫辦理的預(yù)算收入的收納、劃分、留解、退付及預(yù)算支出的撥付業(yè)務(wù)”;“加強對本級國庫的管理和監(jiān)督”。

　　由于二審稿刪除了央行的“經(jīng)理國庫”職能，遭到了不少學(xué)者的反對。二審后，王雍君、韋森等10多名知名財稅學(xué)者曾召開研討會，并向全國人大常委會提交了10多條修改建議，其中一條就是“保留央行的國庫經(jīng)理地位”。

　　王雍君表示，選擇“經(jīng)理制”還是“代理制”，是國家財政管理的職責(zé)分離和權(quán)力制衡。在財政管理體系中，財政部門相當于政府的會計，央行相當于出納。保留央行的“經(jīng)理國庫”職能，有利于監(jiān)督財政支出行為。

　　但財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希表示，具體看管國家“錢袋子”的只能是國家財政，“道理很簡單，國庫管理屬于財政管理，如果以制衡監(jiān)督的名義，對國庫管理設(shè)置兩個責(zé)任主體，讓其他部門參與，其結(jié)果會是扯皮、低效，協(xié)商成本高”。(新京報，記者 王姝)

公務(wù)員考試行測題庫丨公務(wù)員題庫手機端丨搜索公眾微信號"考試吧公務(wù)員"

　　相關(guān)推薦：

　　2014公務(wù)員最新時事：“本”轉(zhuǎn)“高”先轉(zhuǎn)觀念

　　2014公務(wù)員時事：“四大名�！痹诰┱猩媱澆粶p

　　2014公務(wù)員時事：城鎮(zhèn)化規(guī)劃的核心一定是“人”