【背景鏈接】
十八大報(bào)告提出，“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”。
【標(biāo)準(zhǔn)表述】
我國(guó)憲法規(guī)定土地歸國(guó)家所有或集體所有。而根據(jù)我國(guó)的土地管理法，“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。”“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”現(xiàn)行土地制度就是由這兩部法律及其各種實(shí)施細(xì)則共同規(guī)定的。土地出讓金中的相當(dāng)份額，最后轉(zhuǎn)化為地方政府可支配財(cái)力，形成所謂的“土地財(cái)政”。
一方面，土地財(cái)政的形成與地方官員的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系有關(guān)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)，見(jiàn)效快的做法是做大投資。而經(jīng)營(yíng)土地是見(jiàn)效最快的做法。土地開(kāi)發(fā)帶來(lái)大量稅費(fèi)收入，增加地方財(cái)力。土地收入還支撐了城市建設(shè)，進(jìn)一步提高土地出讓價(jià)格。因而，GDP、城市化與地方財(cái)政之間形成了環(huán)環(huán)相扣的循環(huán)。
另一方面，現(xiàn)行財(cái)稅體制在一定程度上強(qiáng)化了土地財(cái)政。財(cái)權(quán)和財(cái)力向上集中，地方事權(quán)與財(cái)權(quán)和財(cái)力嚴(yán)重不匹配，推動(dòng)了地方政府另行尋找財(cái)源。在此驅(qū)使下，地方政府自然沖動(dòng)開(kāi)發(fā)，大舉賣(mài)地，籌集財(cái)政收入。與此同時(shí)，一些地方政府將農(nóng)民集體所有土地征用之后，轉(zhuǎn)化城市建設(shè)用地和工業(yè)用地，從中賺取不菲收入，這一過(guò)程中往往缺乏對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)，加大城鄉(xiāng)差距，阻礙城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。
隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市國(guó)有土地日益稀缺決定了以農(nóng)村集體建設(shè)用地為主、城市集體土地為輔的集體建設(shè)用地指標(biāo)必然增加。然而，相對(duì)于規(guī)范化、制度化的城市國(guó)有土地管理制度，集體建設(shè)用地的確權(quán)、整理、交易及管理等相關(guān)制度尚在摸索之中。
目前城鄉(xiāng)分治主要是歷史原因造成的。中國(guó)土地問(wèn)題的解決有賴于統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地制度。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展就不能再區(qū)分是城市土地還是農(nóng)村土地。但是，現(xiàn)在要一口氣將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋夭⒉蝗菀�。一方面，土地供給增加會(huì)大幅降低地價(jià)，這是各級(jí)政府都難以承受的;另一方面，農(nóng)村土地價(jià)格迅速上升，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，房地產(chǎn)搶占良田的問(wèn)題會(huì)更突出。因此，制定一個(gè)統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地的路線圖非常有必要。
