9. 《新京報》記者認為,深圳市重啟“行政權三分”改革,現(xiàn)實意義并不大,F(xiàn)行的、普遍的政府組織結構,本來就是“行政權三分”的,本級政府,包括直屬的各個委員會、辦公室、領導小組等為決策板塊;大部分廳、局,如稅務局、教育局、衛(wèi)生局等為執(zhí)行板塊;另一些廳、局,如審計局、監(jiān)察局等等為監(jiān)督板塊。深圳市“行政權三分”改革的直接后果,可能就是做實決策板塊,將其從指導機構變?yōu)橹甘、指令機構,通過增強決策版塊對于各執(zhí)行局的約束權力,以更好地起到統(tǒng)一其方向、協(xié)調其行為、特別是協(xié)調彼此間矛盾沖突的作用。
這樣做的弊端特別明顯。首先是權責界線極端模糊,強調了決策板塊與執(zhí)行板塊間的合同責任關系,但行政機構與公眾之間的合同責任關系究竟該如何體現(xiàn)呢?究竟誰直接向公眾負責?表面上看,似乎比較清晰,決策層面上出了問題決策板塊負責,執(zhí)行層面上出了問題執(zhí)行板塊負責,但實際上,行政運作過程復雜,一經(jīng)展開,會攪成一鍋粥,如同現(xiàn)實各公共管理機構之間的權責劃分,因為不夠清晰,直接導致了現(xiàn)實運作過程中的混亂,不出事“人人都在管”,出了事“人人都不管”,“幾個戴大蓋帽的還管不了一個戴草帽的”,此之謂也。但凡最直接的、與公眾之間的合同責任關系不明晰,權責界線模糊,行政權力的運行必然就是混亂的。
其次,執(zhí)行廳、局為行業(yè)內(nèi)最高管理機構,彼此間的權責不夠清晰,可以重新劃分,予以確定;因為社會運行錯綜復雜,現(xiàn)實事件往往牽連甚廣,彼此間在現(xiàn)實工作中發(fā)生矛盾沖突為必然現(xiàn)象,也未必是壞事,但相關矛盾,只能主要以法律法規(guī)、典章制度協(xié)調,非此不足以維護公眾的合法權益。而通過做實決策板塊,通過行政關系、行政權力統(tǒng)一、協(xié)調,單純協(xié)調部門之間的現(xiàn)實工作矛盾簡單了,但公眾的合法權益卻可能部分地成為協(xié)調犧牲品。
其三,是層級更加復雜。名為“行政權三分”,實際上,決策板塊肯定在執(zhí)行板塊之上,變現(xiàn)實的一個或一個半層級為兩個層級。借用中山大學政務學院行政管理學系主任倪星的表述:“毫無疑問如果決策部門的行政級別較高,會比較有利于協(xié)調!痹黾右粋層級,則費用倍增,效率倍降,于管理學上為定論。
深圳市的“行政權三分”改革,毫無疑問出于提高效率、加強監(jiān)督考慮,而這兩個目的,恐怕都達不到。
10. 美國聯(lián)邦行政當局的部級機構只有15個。談到大部,人們談論最多的是“9·11”事件后于2002年成立的國土安全部。其實美國其他的部也很大。如運輸部就包含了海、陸、空運輸,體現(xiàn)了“大運輸”概念;農(nóng)業(yè)部涵蓋了農(nóng)業(yè)部、水利部、國家林業(yè)局的職能。美國的大部并不存在決策與執(zhí)行相分離的安排,而是全方位地涵蓋某個領域的一切職能,并且在國內(nèi)沒有其他政府機構分擔相近的職能。
1988年,英國政府開始推行“改進政府管理:下一步行動方案”。方案的核心是決策與執(zhí)行分離,主要形式是政府核心部門制定政策,在部門內(nèi)部設立獨立的執(zhí)行機構,承擔具體政策執(zhí)行和服務提供職能。執(zhí)行局的首席執(zhí)行官只對政府首腦或部長負責,在機構編制、人員錄用標準和程序、工資級別和待遇、內(nèi)部組織結構、財務管理等方面,擁有充分的自主權,并對后果負有較大責任。首席執(zhí)行官實行經(jīng)理負責制,級別通常為副次官,3級公務員,競爭產(chǎn)生,四年一任。2002年英國的執(zhí)行機構為127個,占全部公務員的78%,承擔了75%的公共服務。這一改革被稱為英國政府全面轉換管理和責任機制的重大努力,標志著英國“公共服務改革的一個轉折點”。它減輕了部長的工作負荷,使之集中精力于重大的政策問題,主要是確立目標并對績效進行有效控制,只關注預算總額和最終的結果。執(zhí)行機構實踐中所體現(xiàn)的新原則可概括如下:工作目標從規(guī)則為本到結果為本的轉變;上下級部門從隸屬關系到契約關系的轉變;控制機制從投入、過程控制到結果控制的轉變;權力運作從層級節(jié)制的傳統(tǒng)集權模式到分權制度化的轉變。由于英國執(zhí)行局的成功運作,德國、法國、澳大利亞、新西蘭等13個國家紛紛效法。
這種把決策和執(zhí)行相剝離的好處在于,賦予了行政執(zhí)行機構較大的靈活性。譬如,執(zhí)行機構的首席執(zhí)行官面向社會公開招聘;執(zhí)行機構自己決定內(nèi)部機構的設置、人員的任用以及工資獎金等。
從中國香港、新加坡等地的經(jīng)驗看,吸納行政機構外部的資源,對行政效能提升大有裨益,例如,在決策機構引入專家委員會和行業(yè)協(xié)會力量,并參考司法機構的意見,往往能令政府政策制定更具專業(yè)性和針對性;在執(zhí)行機構改革上,放開部分公共事業(yè)的承包權,引入市場機制,更有利于效率提升;而在監(jiān)督機構方面,還應加大與人大、政協(xié)的合作,將民眾參政、議政的積極性調動起來。
三、作答要求
1.請歸納有關人士的觀點,概括深圳“行政權三分”改革的主要內(nèi)容。要求:概括全面,語言簡練,字數(shù)不超過300字。(20分)
2.關于深圳“行政權三分”改革,材料中表述了一些人的質疑。有人認為,行政權力應該從整個政治制度層面來加強制約和監(jiān)督,提高政府行政效率,防止權力腐化。在人民當家作主的中國,只有權力為人民負責,讓人民來監(jiān)督權力,才能真正提高效率。也有人認為,深圳市的“行政權三分”改革,雖然是以提高效率、加強監(jiān)督為考慮,但因為管理機構之間的權責界限模糊,不利于協(xié)調,并不具有太大的現(xiàn)實意義。請分析這種質疑是否合理,并談談你的理解。要求:觀點明確,條理清晰,字數(shù)不超過400字。(25分)
3.古今中外,監(jiān)督政府都是一件困難的事。請問你對我國監(jiān)督機制的改革有何建議。要求:緊扣材料,對策有針對性,合理可行,語言簡練,字數(shù)不超過200字。(15分)
4.請根據(jù)我國實際情況,結合美英等國行政改革的經(jīng)驗,圍繞深圳的行政權改革,自擬題目,寫一篇議論文。要求:思路清晰,對策合理,語言流暢,字數(shù)1000-1200字。(40分)
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