七、眾里評說問責(zé)制
1. “黨政問責(zé)全覆蓋”是一大突破
從問責(zé)制的實踐來看，《暫行規(guī)定》在“黨政問責(zé)全覆蓋”上確是一大突破。在中國的政治常識里，黨 的領(lǐng)導(dǎo)干部同樣手握公權(quán)力，地方的黨委書記通常還被稱為“一把手”、“班長”等等。但在甕安事件的問 責(zé)之前，一些重大安全事故或群體性事件中，被問責(zé)的常常是行政領(lǐng)導(dǎo)，而黨委主要領(lǐng)導(dǎo)則往往隱身于 責(zé)任之后。2008年的貴州甕安事件平息后，其時的縣委書記與縣長一同被免職。這一黨政官員“捆綁 式”問責(zé)釋放出一個信號，問責(zé)的關(guān)鍵在于實現(xiàn)權(quán)責(zé)罰的一致，任何有權(quán)無責(zé)或有責(zé)無權(quán)的潛規(guī)則均應(yīng) 打破。新出臺的《暫行規(guī)定》無疑有助于校正以往一些地方在問責(zé)實踐中所出現(xiàn)的權(quán)責(zé)不均衡。
出臺《暫行規(guī)定》的另一重意義在于，它從程序上完善了對領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究。更高領(lǐng)導(dǎo)的震怒， 常常不具有確定性。輿論監(jiān)督或民意喧囂也并非問責(zé)的前置條件�？磫栘�(zé)制是否日�；�，更應(yīng)看那些 沒被輿論所關(guān)注的權(quán)力亂作為或權(quán)力不作為是否及時進入了問責(zé)程序。若沒有制度化的問責(zé)，“責(zé)任” 對權(quán)力的震懾力就會大打折扣。那些被問責(zé)的官員也會滿腹抱怨，“為什么受傷的只是我?”更多躲過了 問責(zé)的官員也將難以從作為個案的官員問責(zé)中吸取教訓(xùn)。
2.政府行為與群眾認(rèn)知之間存在錯位
公眾對問責(zé)制存在質(zhì)疑的主要原因在于對問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)和程序還存在著一些模糊的地方，政府的標(biāo) 準(zhǔn)和群眾的標(biāo)準(zhǔn)之間存在錯位，政府的問責(zé)和群眾的期望之間存在錯位。
由于信息不完全公開，被問責(zé)官員復(fù)出的原因、理由和程序，公眾均一無所知�！稗Z隆隆”被問責(zé)， “靜悄悄”重新上崗，損害了公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致群眾大惑不解。事實上，許多地方在人事任免 之前都要進行公示的，但只是在內(nèi)部公示，普通群眾是看不到的。在大多數(shù)群眾看來，官員被免職就是 罷官，永不錄用。其實，這是由于部分群眾對干部選拔任用制度還不熟悉造成的。實際上，免職在制度 上的意思只是免去現(xiàn)在所擔(dān)任的職務(wù)。
造成群眾對問責(zé)制不理解的最主要原因還是政府所做的遠遠沒有達到老百姓的期望，有關(guān)部門的 運作和老百姓的期望相差較遠。
3.問責(zé)應(yīng)區(qū)分政治與法律責(zé)任
當(dāng)前，行政問責(zé)中有許多問題還沒能很好解決，導(dǎo)致行政問責(zé)制在實施過程中步履蹣跚。權(quán)責(zé)不清 是問責(zé)制執(zhí)行過程中存在的主要問題。其表現(xiàn)有以下三個方面：
其一，問責(zé)主體缺位。政府官員經(jīng)過授權(quán)才擁有公共權(quán)力，其責(zé)任對象應(yīng)是人民群眾，官員問責(zé)的 主體也應(yīng)是人民群眾。按照憲法的規(guī)定，各級人民代表大會常務(wù)委員會是同級最高權(quán)力機關(guān)，行政機 關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都要對人大負(fù)責(zé)，人大代表有憲政權(quán)威上的質(zhì)詢權(quán)。遺憾的是，不少地方人大的 監(jiān)督權(quán)力還有待加強。目前，官員問責(zé)主要還是局限于行政部門內(nèi)部的上下級之間。
其二，問責(zé)制在一些地區(qū)和部門流于形式。官員問責(zé)制，是一種對政府及其官員的行為和后果追究 責(zé)任的制度。但是一些地方和部門把行政問責(zé)制形式化，簡單化了。在這個信息化和網(wǎng)絡(luò)化時代，任何 部門都無法忽視輿論監(jiān)督的力量，各級政府部門都非常注重自己在群眾中的公共形象，生怕被媒體和輿 論抓住把柄。這就導(dǎo)致問責(zé)制的實施更多地取決于媒體與社會的關(guān)注程度，而不是事件本身的大小。 哪個事件引起輿論強烈關(guān)注，有關(guān)部門就會啟動問責(zé)制，對負(fù)有責(zé)任的官員進行處理，給輿論和社會一 個交代。哪個事件沒有引起輿論的關(guān)注，即使犯了很大的錯誤，相關(guān)責(zé)任人大多也不會受到行政問責(zé)。 政府部門在行使權(quán)力的時候的確應(yīng)該吸納群眾的意見和重視輿論監(jiān)督，但是如果問責(zé)制被當(dāng)作敷衍輿 論和群眾的工具，那么其作用會大打折扣。
其三，行政問責(zé)的監(jiān)督機制不完善。首先，在問責(zé)過程中監(jiān)督不到位。由于尚未形成程序性問責(zé)， 在問責(zé)過程中，誰來監(jiān)督、監(jiān)督什么、如何監(jiān)督就成了一個現(xiàn)實的問題，這方面還沒有得到很好的解決。 其次，問責(zé)后的監(jiān)督也存在缺失，問責(zé)后的監(jiān)督包括問責(zé)的效果如何、公眾有何反應(yīng)。但就目前而言，這 方面的監(jiān)督還不夠健全，還有許多工作要做。
其四，有關(guān)問責(zé)制的法律還很不健全。因為在問責(zé)制問題上還有許多問題尚未解決，所以我國至今 還沒有一部關(guān)于行政問責(zé)的法律。問責(zé)的主要依據(jù)是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》《中國共產(chǎn)黨 紀(jì)律處分條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》以及《中華人民共和國公務(wù)員法》中的相關(guān)規(guī)定。當(dāng)務(wù)之 急是制定一部行政問責(zé)法，規(guī)范問責(zé)主體及權(quán)力,規(guī)范問責(zé)客體及職責(zé)，規(guī)定問責(zé)事由，厘定問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)， 規(guī)定問責(zé)程序,主要包括責(zé)任的認(rèn)定程序、問責(zé)的啟動程序、問責(zé)的回應(yīng)程序等，做到問責(zé)的制度化、程 序化、規(guī)范化。只有制定一部全國統(tǒng)一的行政問責(zé)法，才能擺脫現(xiàn)有問責(zé)模式的缺陷。
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