熱點話題七：建立并完善官員問責(zé)制度
【熱點追蹤】山西襄汾尾礦庫潰壩事件，孟學(xué)農(nóng)辭去山西省省長職務(wù)，副省長張建民被免職……三鹿毒奶粉事件，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局局長李長江引咎辭職，石家莊市的四名政府官員被免除職務(wù)……深圳龍崗區(qū)“9 . 20”特大火災(zāi)，免去深圳市龍崗區(qū)副區(qū)長黃海廣的職務(wù)……登封市新豐二礦“9 . 21”煤與瓦斯突出事故，登封市市長被免職……
從山西襄汾尾礦庫潰壩到三鹿奶粉事件，再到深圳龍崗區(qū)大火事故，有關(guān)高級官員引咎辭職或遭免職問責(zé)，在中國掀起一場不小的官員問責(zé)風(fēng)暴。
有權(quán)必有責(zé)，這是規(guī)范權(quán)力運行的前提。沒有問責(zé)機制為后盾，權(quán)力必然恣意妄為。2009年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)，對決策嚴重失誤造成重大損失或者惡劣影響的，對群體性、突發(fā)性事件處置失當，導(dǎo)致事態(tài)惡化，造成惡劣影響的等七種情形，將對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實行問責(zé)。
2012年2月初，在上�！�11 • 15”特別重大火災(zāi)事故發(fā)生后被撤職的上海市靜安區(qū)兩位官員已悄然 復(fù)出。而在此之前，甕安事件、三鹿奶粉事件、宜黃拆遷自焚事件等一系列事件中被撤職、免職或辭職的 官員紛紛復(fù)出。一些官員從“下崗”到“上崗”周期不過半年，引發(fā)公眾較大爭議。當年“兩會”期間，被問 責(zé)官員復(fù)出是代表委員們熱議的話題。該不該復(fù)出、怎樣復(fù)出、如何接受監(jiān)督，一系列問題備受關(guān)注。
―、什么是官員問責(zé)制
所謂官員問責(zé)制，是指對政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責(zé)任的制度。其實 質(zhì)是通過各種形式的責(zé)任約束，限制和規(guī)范政府權(quán)力和官員行為，最終達到權(quán)為民所用的目的，是現(xiàn)代 政府強化和明確責(zé)任，改善政府管理的一種有效的制度。
二、實施官員問責(zé)制的重要意義
(1)有利于增強官員的責(zé)任心。政府官員的權(quán)力和責(zé)任始終是同一事物的兩個面，在接受人民賦予 權(quán)力的同時，就必須承擔應(yīng)有的責(zé)任。但正像孟德斯鳩說的,“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬 古不移的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇見界限的地方才休止。”官員是行政權(quán)力的把持 者，也是行政資源的分配者，如果官員能夠不受嚴厲處罰地獲取較多的利益，低成本低風(fēng)險地違法犯罪， 那么他們利用權(quán)力換取私利的欲望就會越來越大，不法行為也將日益頻繁，這勢必給國家和人民的財產(chǎn) 造成損失。因此，要規(guī)范官員行為、防止違法亂紀，必須增強官員的責(zé)任心，建立系統(tǒng)完善的問責(zé)體系。 在“官員問責(zé)”制下，不是只有貪污受賄的干部才會受處罰，如果官員沒有懂得權(quán)力的真正含義，其權(quán)力 沒有為民所用、所謀、所系，那就會因失責(zé)而受到責(zé)任追究。官員問責(zé)制“有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)對等”的基本 原則則很好地彰顯了對官員責(zé)任心的這一要求,有利于增強官員的責(zé)任心。
(2)有利于完善干部能上能下的選拔機制。改革開放20多年來，我國的干部人事制度改革取得了 很大的成績，尤其突出的是在領(lǐng)導(dǎo)干部“能上”方面進行了不少大膽的嘗試，推出了許多積極的舉措。但 是，在“能下”方面卻遇到了很大的阻力。在人事制度中“能上”與“能下”是緊密聯(lián)系、相輔相成的，“能 下”的渠道不暢順，勢必影響“能上”工作的順利進行。建立健全官員問責(zé)制度，通過對領(lǐng)導(dǎo)干部失職失 誤行為做出硬性的制度約束，疏通“能下”的渠道，讓那些無所作為者下臺，才能使那些有所作為、大有作 為者上臺，最終達到“能者上，庸者下”的目的，形成良好的能上能下、新陳代謝的用人機制。
(3)有利于整肅吏治。領(lǐng)導(dǎo)干部是一種特殊職業(yè)，在管理國家和社會事務(wù)中，承擔著重要使命，要具 備高度的敬業(yè)精神。已開始進人制度化操作層面的官員問責(zé)，正在沖擊太平“官念”。這種官員問責(zé)制 給中國4 000多萬名各級干部的仕途平添了風(fēng)險，使為官變成了一種高風(fēng)險職業(yè)。只有恪盡職守，兢兢 業(yè)業(yè)，如臨深淵，如履薄冰，時刻要有兩個意識:憂患意識和責(zé)任意識;時刻具備三個能力：學(xué)習(xí)能力、觀 察能力、協(xié)調(diào)能力，做好各項本職工作，才能適應(yīng)新的要求。而且在官員問責(zé)制的理念下，實現(xiàn)了用干 部、管干部的部門從“權(quán)力主體”向“責(zé)任主體”轉(zhuǎn)變，誰用的干部誰管理，干部工作失誤、失職，用干部和 管干部的部門負有連帶責(zé)任。這就促使干部主管部門使用干部必須堅持德才標準，選拔任用那些“靠得 住、有本事、能干事、干成事”的干部，而且還要加強對干部的日常管理，督促他們掌權(quán)為民，從而整肅了 吏治，優(yōu)化了官員隊伍。
三、當前實施官員問責(zé)制面臨的主要難題
(1)權(quán)責(zé)不清是實施官員問責(zé)制的主要障礙。由于歷史原因、機構(gòu)改革尚未完成等原因，我國各級 政府和政府部門之間的有些職責(zé)不夠清楚、權(quán)限不夠明確，出現(xiàn)在追究責(zé)任時相關(guān)部門互相推諉、互相 扯皮的情況。在問責(zé)過程中，被問責(zé)官員具體承擔的是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任、間接責(zé)任還是其他責(zé)任不 清楚，以及黨政之間、不同層級之間、正副職之間的責(zé)任該如何確定，很難下結(jié)論。責(zé)、權(quán)不清晰，會導(dǎo)致 責(zé)任人不清，問責(zé)的效果難免就會打折扣，一個沒有明確責(zé)任體系的問責(zé)制度只是一種擺設(shè)。所以官員 問責(zé)制的一個重要的基礎(chǔ)，就是對每個官員的權(quán)力與責(zé)任有明確的劃定，被問責(zé)者應(yīng)該是負有明確責(zé)任 的官員，而現(xiàn)實中在這一方面至今仍存在著不足。
(2)問責(zé)主體事實上的單一，唯上是從，有損問責(zé)的公正性。所謂問責(zé)主體，就是由誰來問責(zé)。在我 國官員問責(zé)過程中，問責(zé)主體比較單一，我們更多實行的是一種“上問下”的同體問責(zé)，即政府部門內(nèi)部， 上級對下級的問責(zé)。而事實上，政府官員經(jīng)過人大授權(quán)才擁有公共權(quán)力，其責(zé)任對象應(yīng)是人民，官員問 責(zé)的主體也應(yīng)是人民群眾。按照憲法的規(guī)定，各級人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，行政機關(guān)、審判 機關(guān)、檢察機關(guān)都要對人大負責(zé)，人大代表有憲政至高無上的質(zhì)詢權(quán)。但遺憾的是，不少地方人大的最 高權(quán)力得不到體現(xiàn)。上級機關(guān)問責(zé)下級機關(guān)，無疑是一種重要的方式，也完全符合法律的規(guī)定，但如果 問責(zé)制僅僅是上級追究下級的責(zé)任，那么在上級需要承擔連帶責(zé)任的情況下，就難保問責(zé)結(jié)果的公正 性，而且容易出現(xiàn)問責(zé)“白條”的情況。所以問責(zé)主體缺位，導(dǎo)致問責(zé)不公或問責(zé)不實，是當前實施官員 問責(zé)制面臨的一個主要難題。
(3)問責(zé)法制及程序不完善，影響問責(zé)效率。一些地方已經(jīng)被追究責(zé)任的官員，無論是被免職的，還 是引咎辭職的，大都是在行政層面進行的，對其責(zé)任的追究并不是依據(jù)專門的問責(zé)制法律作出的。行政 上的官員問責(zé)制度，雖然在一定程度上體現(xiàn)了責(zé)任政府理念，但由于沒有相應(yīng)的法律制度做支撐，往往 導(dǎo)致在執(zhí)行過程中存在不確定性。在迄今公開“問責(zé)”的所有案例中，除幾位主要領(lǐng)導(dǎo)外，其他人應(yīng)負何 責(zé)、受何處罰、問責(zé)程序怎樣進行均未對公眾有所說明。這就使得“問責(zé)”表面上是問出了一個大快民心 的“責(zé)任”，但最終仍然“問”得一頭霧水。這樣的“問責(zé)”，結(jié)果或許是可喜的，但效果卻是可疑的。而且 如果“問責(zé)制度”不能實現(xiàn)法制化和程序化，可能導(dǎo)致上級領(lǐng)導(dǎo)裁量權(quán)的擴大，甚至主要領(lǐng)導(dǎo)一言而定這 樣的負面影響。所以，官員問責(zé)如果不按規(guī)章程序進行，沒有法律保障，其就失去了本來的意義。這是 我們不得不面對的問題。
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