遏制“新二元化”：規(guī)劃當(dāng)合規(guī)律
二元分化的城鎮(zhèn)化模式存在的問(wèn)題，已引起高層和各界的重視。今年7月30日，中央政治局會(huì)議要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。
科學(xué)規(guī)劃布局中國(guó)城鎮(zhèn)化之路須建立在尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、城市發(fā)展規(guī)律和人的全面發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)之上。規(guī)劃合乎規(guī)律，才能有效應(yīng)對(duì)和解決城際、城內(nèi)二元化之患，增強(qiáng)三四線城市和小城鎮(zhèn)的“磁鐵效應(yīng)”，吸引更多轉(zhuǎn)移人口。
均衡布局，促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展
自上世紀(jì)80年代至本世紀(jì)初，“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”一直是中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略，“嚴(yán)格控制大型城市，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”基本上是這20年中的主要思路。黨的十八大進(jìn)一步提出，科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能。
國(guó)務(wù)院研究室副主任黃守宏指出，二三線城市或者說(shuō)中小城市將是今后城鎮(zhèn)化的主體。中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)陳淮在“2013博鰲房地產(chǎn)論壇”上也建議，合理調(diào)整城市結(jié)構(gòu)，把供求關(guān)系的重心更多地放在二三線城市和中小城鎮(zhèn)，緩解北上廣等一線城市的壓力。
湖南大學(xué)城市規(guī)劃系副教授肖艷陽(yáng)指出，不論大中小城市，中國(guó)城鎮(zhèn)化下一步的規(guī)劃需要更科學(xué)合理的布局，力求避免當(dāng)前的城際失序、城內(nèi)失衡的“二元化”現(xiàn)象惡化。
新型城鎮(zhèn)化首先要協(xié)調(diào)人口、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境，依托城鎮(zhèn)的資源和環(huán)境承載能力聚集產(chǎn)業(yè)和人口，緩解部分大城市由于人口膨脹和產(chǎn)業(yè)粗放帶來(lái)的資源短缺和環(huán)境污染壓力，保障城鎮(zhèn)化的質(zhì)量、效益和福利，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)推進(jìn)。
國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)高國(guó)力提出，要以資源環(huán)境承載能力和公共服務(wù)功能配套完善為原則，合理控制大城市過(guò)度擴(kuò)張，加快健全中小城市硬件設(shè)施和軟件服務(wù)，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)集中集聚，形成大中小城市合理有序發(fā)展格局。
合理配置資源，向中小城市和小城鎮(zhèn)傾斜
在燕京華僑大學(xué)校長(zhǎng)華生看來(lái)，一個(gè)人到什么地方去就業(yè)、安家落戶，是經(jīng)過(guò)精心計(jì)算的。他會(huì)把成本、服務(wù)、機(jī)會(huì)等都考慮進(jìn)來(lái)。為什么跑到上海來(lái)，為什么到蘇州去都是有原因的。想讓中小城市、小城鎮(zhèn)煥發(fā)活力，資源配置就要向它們傾斜。
在各種資源中，產(chǎn)業(yè)支撐與相關(guān)資金支持至為關(guān)鍵。在產(chǎn)業(yè)方面，底特律已有前車之鑒。由于產(chǎn)業(yè)單一，沒(méi)有替代產(chǎn)業(yè)，加上地方政府債臺(tái)高筑，公共服務(wù)越來(lái)越差，導(dǎo)致大量人口外遷，甚至出現(xiàn)了一美元可以買一套公寓的怪象。這給了我們一個(gè)深刻的教訓(xùn)：二三線城市的發(fā)展要有長(zhǎng)期行為，注重產(chǎn)業(yè)支撐，切勿倚賴“債務(wù)鏈”來(lái)“造城”。
強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支撐，對(duì)于城鎮(zhèn)化水平較低的中西部地區(qū)的發(fā)展，尤顯重要。國(guó)家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司司長(zhǎng)范恒山認(rèn)為，要逐步形成大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、特色突出、功能互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。
新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要持續(xù)的資金投入，建設(shè)所需資金不可能長(zhǎng)期依賴土地出讓金和財(cái)政補(bǔ)貼，關(guān)鍵在于培育城鎮(zhèn)自身的造血功能。全國(guó)人大代表、中聯(lián)重科股份有限公司董事長(zhǎng)詹純新表示，尤其以服務(wù)業(yè)為主的城鎮(zhèn)服務(wù)體系的發(fā)展，在很大程度上取決于人口聚集和產(chǎn)業(yè)繁榮。反過(guò)來(lái)，服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不匹配，影響城鎮(zhèn)的投資環(huán)境，也難以吸引各類生產(chǎn)力要素的聚集。
“你不能嘴上說(shuō)要往小地方去，大投資、大項(xiàng)目、大機(jī)關(guān)、大總部卻統(tǒng)統(tǒng)都在特大城市里面，每個(gè)項(xiàng)目后面都是跟隨著無(wú)數(shù)的投資，投資就帶來(lái)了就業(yè)，是就業(yè)引導(dǎo)人往什么地方去�！比A生說(shuō)。
黃守宏認(rèn)為，要讓外來(lái)人口“留得下”，還是應(yīng)該發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向作用，在產(chǎn)業(yè)集聚上下功夫。二戰(zhàn)以后，美國(guó)政府制定了一個(gè)政策，東部大城市市區(qū)的企業(yè)稅率比中小城市和郊區(qū)要高出20%～40%，引導(dǎo)了很多企業(yè)從大城市的中心區(qū)疏散到中小城市和郊區(qū)。
在產(chǎn)業(yè)布局之外，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的基本民生保障與公共服務(wù)均等也亟待加強(qiáng)。山東大學(xué)房地產(chǎn)研究中心主任李鐵崗說(shuō)，政府宜引導(dǎo)一些優(yōu)質(zhì)資源向中小城市相對(duì)均勻分布，合理疏散人口。如改善交通狀況、在相對(duì)較遠(yuǎn)的地方增加房屋供給等。
南開(kāi)大學(xué)社會(huì)工作與社會(huì)政策系主任、博士生導(dǎo)師關(guān)信平表示：“要學(xué)會(huì)反彈琵琶，從中小城市找原因，解決大城市的問(wèn)題。政府應(yīng)該將公共服務(wù)資源更多地投入到中小城市，提高它們的公共服務(wù)水平，這樣才能實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展�！�
社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長(zhǎng)潘家華認(rèn)為，這方面發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐值得借鑒。為了解決打工者住房問(wèn)題，日本建起了“公團(tuán)住宅”和“公營(yíng)住宅”等利用公共資金建設(shè)的公共住宅。上世紀(jì)60年代初推行的“地方分散”計(jì)劃，使人財(cái)物從大城市反流回地方，就近就業(yè)，就地城市化。
“人的城鎮(zhèn)化”，遵循城市自身發(fā)展規(guī)律
近年來(lái)，各地大搞開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)，新的城區(qū)不斷出現(xiàn)，大量透支了土地紅利，使得未來(lái)城鎮(zhèn)化難以持續(xù)。陜西西咸新區(qū)黨工委書記王軍認(rèn)為，這種模式有利有弊，利在于能夠迅速將城市發(fā)展起來(lái)，弊在于容易形成“攤大餅”式的城市發(fā)展模式，城市不斷擴(kuò)張。
然而，錢從哪來(lái)?只能提前透支土地的預(yù)期紅利。此后還須繼續(xù)開(kāi)發(fā)更多的土地，以實(shí)現(xiàn)繼續(xù)發(fā)展和擴(kuò)張，城市只能越攤越大。
同時(shí)，一些地方在加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，存在大建大拆的“唯房地產(chǎn)化”傾向，出現(xiàn)“農(nóng)民被上樓”、征地拆遷矛盾突出、失地人口成為“無(wú)業(yè)游民”等一系列社會(huì)問(wèn)題。
中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)主任金德鈞表示，不考慮人的城鎮(zhèn)化容易激化社會(huì)矛盾，與城鎮(zhèn)化建設(shè)的初衷背道而馳，引發(fā)社會(huì)的不滿。他認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)人的城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化中最為核心的部分，是因?yàn)闊o(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是城市擴(kuò)張，還是社會(huì)發(fā)展，核心都是人，為了人生活得更舒適。
國(guó)務(wù)院參事、中國(guó)科學(xué)院研究員牛文元指出，所謂人的城鎮(zhèn)化，實(shí)質(zhì)上就是人的流動(dòng)、人的落戶、人的就業(yè)、人的融入和人的幸福。二三線城市要想讓外來(lái)人口“進(jìn)得來(lái)”“留得下”“過(guò)得好”，必須在政策措施上，不斷強(qiáng)化“人的尺度”。
全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任尹中卿在第二屆中國(guó)城市管理高峰論壇上表示，要逐步建立城鄉(xiāng)一體的居住政策，以舉家遷徙和新生代農(nóng)民工為重點(diǎn)，以就業(yè)年限、居住年限、參加社保的年限這三者為基準(zhǔn)，加快放開(kāi)在中小城市和小城鎮(zhèn)落戶的限制。
國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智透露，2000年至2010年，“北上廣津”四市人口增長(zhǎng)25%，而全國(guó)人口增長(zhǎng)的平均水平為5.8%。這些城市人口的“爆炸性”增長(zhǎng)中，97%是由外來(lái)人口遷移造成的。
同期，我國(guó)城市土地城鎮(zhèn)化擴(kuò)張了83.41%，但人口城鎮(zhèn)化僅增長(zhǎng)45%，土地城鎮(zhèn)化是人口城鎮(zhèn)化的1.85倍。這說(shuō)明城市在吸納農(nóng)村土地的同時(shí)，沒(méi)有同步做好失地農(nóng)民的市民化問(wèn)題，大城市只歡迎農(nóng)民工來(lái)就業(yè)打工，而不歡迎他們定居落戶。
雖然我國(guó)城鎮(zhèn)化率過(guò)半，但發(fā)展質(zhì)量并不高。國(guó)家發(fā)改委中小城鎮(zhèn)研究室副主任喬潤(rùn)令分析，2011年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)51.27%，據(jù)此計(jì)算，我國(guó)城鎮(zhèn)人口已達(dá)6.9億，但是城鎮(zhèn)戶籍人口數(shù)量?jī)H為4.2億。
“如果一個(gè)省會(huì)城市只有全省25%的人口，卻可以拿到全省35%的土地指標(biāo)。這意味著這個(gè)城市獲得了更多的資源�！崩铊F認(rèn)為，應(yīng)換個(gè)思路來(lái)觀察，“你解決了多少戶籍人口，解決了多少農(nóng)民工落戶，相應(yīng)配給你多少用地指標(biāo)。”
國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員、中國(guó)城市發(fā)展研究院副院長(zhǎng)袁崇法認(rèn)為，考慮人的體驗(yàn)，特別是外來(lái)人口與社會(huì)的融入應(yīng)當(dāng)是城鎮(zhèn)化最需關(guān)注的話題。要保障他們應(yīng)有的社會(huì)福利和市民待遇，共享社會(huì)發(fā)展成果和城市文明。
人的城鎮(zhèn)化需要科學(xué)把握人的全面發(fā)展規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律，打造硬件與營(yíng)造軟件雙管齊下，使城市真正成為適合人居的環(huán)境，達(dá)到人與城市的和諧。
“西方國(guó)家城市發(fā)展規(guī)律一般都是先建立教堂，然后圍繞教堂建設(shè)各種配套設(shè)施，最后才是住房建設(shè)，人口自然地向外擴(kuò)散。中國(guó)許多地方正相反，先在城鄉(xiāng)接合部建住宅小區(qū)，人先被分流過(guò)來(lái)，但各種配套設(shè)施滯后、公共服務(wù)短缺，才導(dǎo)致了城鄉(xiāng)接合部綜合征。這不符合城市發(fā)展規(guī)律。”肖艷陽(yáng)說(shuō)。
國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組的專家建議，城鎮(zhèn)化中的城市規(guī)劃須防止政府一把手主觀拍腦袋的決策。應(yīng)建立約束機(jī)制，通過(guò)制度建設(shè)和責(zé)任追究機(jī)制，規(guī)范政府決策者的行為。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)城市管理者的培訓(xùn)，提高對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、城市發(fā)展規(guī)律和人的全面發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)。(記者 孔祥鑫 袁軍寶 徐海波 蘇曉洲)
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