時(shí)事政治：“城管”話題熱度不減。廣州城管隊(duì)員穿防刺衣執(zhí)法的消息一出，便引起網(wǎng)友吐槽;而北京將推出非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法治理大排檔的消息，則是近期為數(shù)不多的正面報(bào)道之一。被人們稱作“上管天、下管地，中間還要管空氣”的城管，如今一舉一動(dòng)都牽動(dòng)著人們的視線，因?yàn)樗鶄鬟f的不單純是城管隊(duì)伍的執(zhí)法狀況，還是一個(gè)城市自我管理能力的寫照。
“得不到社會(huì)認(rèn)可，真的讓人很委屈”
“每次看到城管打人或者城管被打的新聞就特別揪心，特別不是滋味兒�！北本┦形鞒菂^(qū)城管執(zhí)法監(jiān)察局某執(zhí)法隊(duì)原隊(duì)長王師明在城管一線工作了9年，他同其他城管隊(duì)員一樣，非常關(guān)注媒體對(duì)城管工作的報(bào)道。王師明坦率地告訴記者，大量負(fù)面信息不僅干擾著城管隊(duì)伍的穩(wěn)定性，而且對(duì)執(zhí)法效能和隊(duì)員積極性有很大影響。
王師明說，隨著城市的不斷發(fā)展，城管職能越來越多，但是人員編制并沒有隨之增加，城管隊(duì)員常年處于超負(fù)荷工作狀態(tài)。只要進(jìn)了城管隊(duì)伍，就意味著沒有公休日，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部，一天要24小時(shí)全天候執(zhí)守。“辛苦我們不怕，因?yàn)檫@是工作需要，但是每次面對(duì)群眾不理解和不支持的時(shí)候，那種得不到社會(huì)認(rèn)可的感覺，真的讓人很委屈�！�
前不久，王師明和同事在街上巡查，看見一個(gè)小伙子開著一輛貨車在路邊賣水果，就上前敬禮，告知其這樣會(huì)影響市容市貌，勸小伙子到附近的菜市場(chǎng)去賣水果。旁邊看熱鬧的一位中年婦女調(diào)侃道:“這不是王隊(duì)長嗎，你拆違那么嚴(yán)格，今天我就要看你怎么嚴(yán)格執(zhí)法，能把無照商販扣下來嗎?”說話間，又走來一位中年婦女說，“差不多就成了，賣點(diǎn)東西也不容易，人家也是為了給大家提供方便�！�
“同樣是女同志，你們倆觀點(diǎn)都不一致，你們說，我該怎么執(zhí)法?”王師明這么一問，兩名婦女哄笑著走了。隨后，在王師明的勸導(dǎo)下，小伙子認(rèn)識(shí)到隨處擺攤不對(duì)，跟王師明回到執(zhí)法隊(duì)接受處理。
“雖然沒有發(fā)生沖突，但是這種尷尬的執(zhí)法環(huán)境對(duì)城管隊(duì)員來說天天都會(huì)碰到。”王師明說，城管執(zhí)法的對(duì)象中有不少是困難群體，在涉及這部分人生計(jì)的執(zhí)法中，違法當(dāng)事人的對(duì)立情緒就很強(qiáng)烈，加上對(duì)違法當(dāng)事人抱有同情心的圍觀群眾的煽動(dòng)，這種情況下就很容易引發(fā)暴力抗法等情況發(fā)生。
說到委屈，不少城管隊(duì)員都有同感。媒體報(bào)道，今年6月，安徽省黃山市歙縣城管局給該局一位在執(zhí)法過程中被打傷的女隊(duì)員頒發(fā)了“委屈獎(jiǎng)”，鼓勵(lì)其文明執(zhí)法。據(jù)了解，獲獎(jiǎng)?wù)弑仨毞稀霸趫?zhí)法過程中打不還手、罵不還口”的規(guī)定。這位女隊(duì)員在獲獎(jiǎng)感言中說道:“頒個(gè)‘委屈獎(jiǎng)’也無法消除心里的委屈。因?yàn)槿罕姾统枪苤g產(chǎn)生矛盾的根本原因沒有解決，有的時(shí)候文明執(zhí)法到底是什么，我也搞不清楚。”一番話，道出了城管隊(duì)員的困惑。
職能龐雜瑣碎，執(zhí)法力不從心
何謂“城管”?城管與群眾之間究竟是一種怎樣的關(guān)系?
全國政協(xié)委員、中國政法大學(xué)法學(xué)院教授曹義孫解釋說，“城管”，即城市管理，是指以城市這個(gè)系統(tǒng)為對(duì)象而進(jìn)行管理，包括政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和市政的管理。在現(xiàn)行制度中，“城管”包括城市市容市貌、秩序、環(huán)境、衛(wèi)生等為核心的相關(guān)城市管理。同其他行政機(jī)關(guān)一樣，城管與群眾之間，既是管理關(guān)系，更是服務(wù)關(guān)系。
然而，每個(gè)流動(dòng)攤點(diǎn)背后，往往維系著一個(gè)人甚至整個(gè)家庭的基本生計(jì)來源。城管面對(duì)的大多是這樣的困難群體，而這些群體又多是政府扶助的對(duì)象，這讓城管執(zhí)法確實(shí)“兩難”:嚴(yán)格執(zhí)法，難免會(huì)遭到社會(huì)譴責(zé);不嚴(yán)格執(zhí)法，又要背負(fù)失職罵名�？梢姡┒说娜嵝詧�(zhí)法，考驗(yàn)的不僅是城管隊(duì)員的素質(zhì)，還有一個(gè)城市的綜合管理水平。
王師明說，城管雖然履行的是政府職能，但是行政執(zhí)法不具有強(qiáng)制力，執(zhí)法過程中主要以勸導(dǎo)和教育為主。他曾接觸過這樣一個(gè)流動(dòng)攤販，從40歲開始賣老玉米，一直賣到了60多歲，一身的病，即便暫扣了老人擺攤工具也無濟(jì)于事。一來二去的，老人跟城管都熟了，看見城管打個(gè)招呼就自覺地拿著東西走了，等城管一走又回來擺攤。
王師明說，城管很多時(shí)候解決的只是表面問題，就像人們常說的“城管來攤販跑，城管走攤販來”，難以從根兒上解決問題。
職能的龐雜瑣碎，讓人員匱乏的城管隊(duì)伍更顯得力不從心。王師明介紹說，北京市城管的行政處罰范圍從最初的7個(gè)方面擴(kuò)大到現(xiàn)在的13個(gè)方面366個(gè)項(xiàng)目，其中，市容環(huán)境和拆除違法建設(shè)是重頭戲，涉及到市容市貌、市政設(shè)施、園林綠化、環(huán)保、燃?xì)獾认嚓P(guān)職能部門部分行政處罰職能。隨著城市的不斷發(fā)展，各地的城管職能都在不斷增加，實(shí)踐中遇到的執(zhí)法困難也越來越多。
彌合矛盾，需要公眾參與
圍繞城管問題，曹義孫不久前隨全國政協(xié)到上海和南京等地進(jìn)行了專題調(diào)研。他發(fā)現(xiàn)，各地都很重視城管工作，尤其在解決城管與群眾關(guān)系方面，有不少成功經(jīng)驗(yàn)。
比如南京，2012年3月1日，《南京市城市管理?xiàng)l例》正式實(shí)施。該條例在全國率先提出了從“城市管理”走向“城市治理”的思路，明確提出公眾參與城市治理，并專章規(guī)定了公眾參與的內(nèi)容，充分保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，還將柔性管理方式作為完善城市治理的重要方法，確立了“柔性管理，最小損害”原則。
從“管”到“治”，一字之差，意義重大。曹義孫說，這意味著城市管理從單一主體轉(zhuǎn)向多元主體，即“官方十公眾”的參與模式。長期以來，城市管理存在種種矛盾，矛盾的深層原因在于群眾對(duì)城市管理工作不了解，沒有積極性。依照《南京市城市管理?xiàng)l例》，南京市設(shè)立的城市治理委員會(huì)，至少一半委員來自公眾，擴(kuò)大了群眾有序地參與城市管理的渠道。針對(duì)城市管理要管什么、怎么管、管到什么標(biāo)準(zhǔn)等問題，群眾都可以參與制定，自己確定的標(biāo)準(zhǔn)、自己來維護(hù)，有利于消除管理者與被管理者的對(duì)立矛盾。
與曹義孫一起進(jìn)行調(diào)研的，還有中央民族大學(xué)法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗教授。在如何解決城管與群眾矛盾的問題上，熊文釗認(rèn)為，人們對(duì)城管執(zhí)法權(quán)力的質(zhì)疑，大多來自其主體地位和職權(quán)沒有明確的法律依據(jù)。行政處罰法只規(guī)定了集中行使行政處罰權(quán)制度，而這一制度的執(zhí)法主體、執(zhí)法范圍、執(zhí)法程序、法律責(zé)任等具體內(nèi)容都沒有規(guī)定。
熊文釗說，立法上的缺失導(dǎo)致綜合執(zhí)法工作出現(xiàn)了執(zhí)法缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性、法律適用沖突嚴(yán)重、執(zhí)法手段遭到限制等問題。他建議國家根據(jù)立法法的有關(guān)規(guī)定，先由國務(wù)院就城市管理綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)制定行政法規(guī)，為綜合行政執(zhí)法工作的進(jìn)一步開展提供法律保障。待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，再由全國人大制定相關(guān)法律。
城管與群眾間的矛盾，在曹義孫看來原因很多，不完全是法律問題，目前為城管進(jìn)行全國性立法時(shí)機(jī)尚不成熟。“中國改革開放30年來，發(fā)展速度快，法律和規(guī)范建設(shè)跟不上發(fā)展速度，百姓還來不及學(xué)習(xí)運(yùn)用法律規(guī)范，也就談不上形成意識(shí)規(guī)則。人們基本是按照個(gè)人對(duì)社會(huì)的理解，根據(jù)利益需求對(duì)事情進(jìn)行判斷，這種情況下，矛盾必然是多元化的�！辈芰x孫認(rèn)為，城市管理應(yīng)該以一種包容心態(tài)進(jìn)行，城管工作要贏得百姓認(rèn)可，還是要采取管理者與被管理者都認(rèn)同的執(zhí)法方式。
此外，曹義孫認(rèn)為，城市管理工作井然秩序、違章建設(shè)順利拆除，城管功不可沒。輿論應(yīng)該積極給予宣傳，讓群眾了解并理解城管的工作。同時(shí)，在法制宣傳方面，也要強(qiáng)調(diào)城管的職能，讓群眾了解什么行為應(yīng)當(dāng)受到法律法規(guī)的約束。
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