編者按 舉世矚目的黨的十八屆三中全會(huì)勝利閉幕了。全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，展現(xiàn)了中共中央全面深化改革的智慧和勇氣，是2020年前中國深化改革的時(shí)間表和路線圖。
在這張全面深化改革的路線圖中，財(cái)稅體制改革占據(jù)了顯要的位置�！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》鄭重提出，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。財(cái)稅體制改革，將沿著“改進(jìn)預(yù)算管理制度”、“完善稅收制度”、“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”三條路徑漸次推進(jìn)。
財(cái)稅體制改革，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。它與所有社會(huì)成員密切相關(guān)，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展諸多難題的破解，也幾乎都以財(cái)稅體制改革的全面深化為前提。十八屆三中全會(huì)第一次把它和實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化相對接，指出財(cái)政是“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，其重要性大大提升。本輪財(cái)稅體制改革，將是1994年分稅制改革以來的又一歷史性里程碑。
最關(guān)注財(cái)稅體制改革、最明白其重要含義的無疑是各級地方政府，因?yàn)樨?cái)稅體制改革將撬動(dòng)地方財(cái)政“錢袋子”，使之從收入、支出、監(jiān)管等各方面均發(fā)生顯著變化。對于目前地方財(cái)政面臨的諸多深層次問題，如財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一、土地財(cái)政過度膨脹、預(yù)算不夠公開透明等等，本輪財(cái)稅體制改革都將拿起“手術(shù)刀”，直剖病灶予以解決。社會(huì)公眾也有充分理由關(guān)注財(cái)稅體制改革，因?yàn)樗粌H涉及居民稅負(fù)等民生項(xiàng)目的調(diào)整，其總目標(biāo)——建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性——也將帶來公共利益的最大化。
新一輪財(cái)稅體制改革已上路出發(fā)。當(dāng)前，地方政府財(cái)政在收入、支出、監(jiān)管方面存在哪些體制機(jī)制問題?十八屆三中全會(huì)推出的改革方案又將怎樣改善、重塑地方政府財(cái)政狀況?地方領(lǐng)導(dǎo)干部對改革有何期盼，對貫徹完善改革方案有何建議?半月談?dòng)浾呱钊肴珖鞯兀{(diào)研地方財(cái)政“錢袋子”現(xiàn)狀，聚焦地方財(cái)政即將發(fā)生的巨大變革，著力展現(xiàn)基層視野中的財(cái)稅體制改革。
“把政府收支關(guān)進(jìn)統(tǒng)一的制度籠子”
預(yù)算，歷來是社會(huì)公眾了解政府財(cái)政收支狀況的主渠道，也是各級人民代表大會(huì)對政府財(cái)政收支狀況履行監(jiān)督審批職責(zé)的總開關(guān)。在財(cái)稅體制改革中，預(yù)算管理制度改革是重中之重，“透明預(yù)算，提高效率”是中央在十八屆三中全會(huì)公告中明確提出的改革方向。透明的財(cái)政預(yù)算和高效的績效管理，有助于讓預(yù)算每一分錢花得更科學(xué)，減少浪費(fèi)，提高資金的使用效率。
同時(shí)，對預(yù)算管理制度的改進(jìn)，也是提高國家治理能力的一項(xiàng)重要工作。只有讓預(yù)算更科學(xué)合理，才能以強(qiáng)大財(cái)力物力保證國家的正常運(yùn)轉(zhuǎn)與各項(xiàng)事權(quán)的充分落實(shí)。對于尚未全部進(jìn)入預(yù)算管理體系、透明度亟待提高的地方政府“錢袋子”而言，這項(xiàng)改革的力度將是空前的。
完善預(yù)算管理，嚴(yán)堵“錢袋子”之漏
“十八屆三中全會(huì)提出預(yù)算管理要全面規(guī)范、公開透明，抓住了問題的要害。”中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇表示，要實(shí)現(xiàn)規(guī)范和透明，就要細(xì)化全口徑預(yù)算，把所有政府收支按照同一性質(zhì)、同一制度加以管理，把政府的收支關(guān)進(jìn)統(tǒng)一的制度籠子，實(shí)現(xiàn)“財(cái)政收支=預(yù)算收支=政府收支”。
高培勇指出，事實(shí)上，當(dāng)前財(cái)政收支只大體等于預(yù)算收支，而不等于政府收支。整個(gè)政府收入從構(gòu)成上來講基本上可以分為六大塊，最大一塊是稅收收入，第二塊是財(cái)政收入中的非稅收入，第三塊是掌握在各個(gè)部門手中的各種基金性收入，第四塊是土地出讓金收入，第五塊是社會(huì)保險(xiǎn)收入，第六塊是國有資本經(jīng)營上繳的利潤。政府基金收入、社會(huì)保險(xiǎn)收入、國有資本上繳利潤大體是備案制管理，人民代表大會(huì)只審不批。在管理層面上，則分屬各個(gè)政府部門，不能做到統(tǒng)籌安排。
目前，在各個(gè)地方，依然存在著以各種名義收取的游離于人大監(jiān)管視野之外的非規(guī)范性政府收入。除財(cái)稅部門之外，其他政府部門仍然有行使財(cái)政管理權(quán)、從企業(yè)居民那里直接取得收入的行為。
對于預(yù)算外資金，許多地方政府往往諱莫如深，甚至在概念上將其與財(cái)政資金割裂開來。2009年，西部某市動(dòng)用融資平臺(tái)資金建設(shè)一個(gè)占地約30畝的仿古建筑，工程投資超過2億元人民幣。當(dāng)?shù)赜腥舜蟠韺Υ颂岢鲑|(zhì)疑，得到的答復(fù)卻是：“沒動(dòng)用財(cái)政一分錢�！钡胤秸ㄟ^投融資平臺(tái)等預(yù)算外資金搞建設(shè)，由于不是“直接意義上”動(dòng)用財(cái)政資金，相關(guān)監(jiān)管難以有效實(shí)施。這些都是財(cái)政監(jiān)管遭遇的難題。
中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組在《新一輪財(cái)稅體制改革系統(tǒng)構(gòu)想》中建議，應(yīng)將全口徑預(yù)算細(xì)化為“立法層面的全口徑控制”和“行政層面的全口徑管理”，并以此為標(biāo)準(zhǔn)，將所有政府收支全部納入嚴(yán)格化的預(yù)算管理，鏟除所有游離于預(yù)算之外的政府收支。
除了少許的、經(jīng)由財(cái)稅部門授權(quán)的情形之外，將所有政府收支全部納入財(cái)稅部門的管理，非財(cái)稅部門一律不得從事財(cái)政性分配活動(dòng)。以可審批、能統(tǒng)籌為標(biāo)準(zhǔn)，對政府基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算做徹底改革。以可審批為標(biāo)準(zhǔn)，將全部社會(huì)保障預(yù)算收支納入各級人大的監(jiān)督審批范圍。最終以此為基礎(chǔ)，取消事實(shí)上存在的預(yù)算“備案制”。
理順體制機(jī)制，管住政府“閑不住的手”
“預(yù)算改革并不僅僅是在錢上做文章，更重視體制機(jī)制的作用�！必�(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長劉尚希認(rèn)為，本輪財(cái)稅體制改革內(nèi)容相當(dāng)豐富，而且不少是突破性的改革，除了提出預(yù)算要全面規(guī)范、公開透明之外，在預(yù)算審核、重點(diǎn)支出、預(yù)算平衡機(jī)制、財(cái)務(wù)報(bào)告、債務(wù)管理、轉(zhuǎn)移支付等方面都提出了改革新舉措。這些專業(yè)性極強(qiáng)的舉措，正是著眼于完善財(cái)政管理的體制機(jī)制，加快形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、有利于建立公平統(tǒng)一市場、有利于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)代財(cái)政制度。
采訪中，不少基層干部反映，現(xiàn)代財(cái)政制度能否順利建立，與當(dāng)前進(jìn)行的政府職能轉(zhuǎn)換密切相關(guān)。目前，一些地方政府在角色定位方面，缺位、越位、錯(cuò)位問題非常突出，重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕民生服務(wù)的現(xiàn)象普遍存在，這往往導(dǎo)致財(cái)政資金的使用上出現(xiàn)亂象。
比如在招商引資等經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，一些地方政府往往慷財(cái)政之慨，出臺(tái)種種不合理的優(yōu)惠政策和獎(jiǎng)勵(lì)扶持，如零地價(jià)拿地、稅費(fèi)減免等，還有的甚至拿出巨額財(cái)政資金直接獎(jiǎng)勵(lì)給企業(yè)。如安徽太和縣財(cái)政就曾獎(jiǎng)勵(lì)安徽晶宮大酒店1500萬元，以兌現(xiàn)該酒店獲“四星級旅游飯店”稱號(hào)的獎(jiǎng)勵(lì)。
任何一項(xiàng)改革都無法單兵突進(jìn)，財(cái)稅體制改革也不例外。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，仍有賴于厘清政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用。安徽一名縣委書記表示，轉(zhuǎn)換政府職能，把很多本來由政府“閑不住的手”來做的事情，交給市場“看不見的手”來完成，如此一來，當(dāng)前一些政府職能部門的人數(shù)和經(jīng)費(fèi)可以大幅削減，不僅可以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，還能促使財(cái)政投入重心向公共服務(wù)轉(zhuǎn)換。他粗略估計(jì)，以目前的縣級政府各個(gè)職能部門的人數(shù)規(guī)模進(jìn)行計(jì)算，至少可以裁減 1/3的人員。
加強(qiáng)法治建設(shè)，打造現(xiàn)代財(cái)政制度
現(xiàn)代財(cái)政制度的關(guān)鍵詞是“現(xiàn)代”，而“現(xiàn)代”的必備特征之一無疑是法治而非人治。“財(cái)政資金的使用，很多時(shí)候還是‘一把手’說了算，常常難以做到科學(xué)、透明、高效�！彼拇呈惺虚L認(rèn)為，加強(qiáng)對財(cái)政資金使用的管理，應(yīng)健全民主集中制的議事規(guī)則，凡是能夠上會(huì)討論決定的一定要上會(huì)，實(shí)行票決制，對決策完整記錄存檔，讓資金使用情況事后可追溯、決策過錯(cuò)可追究。
公開透明必須由法律提供保障。中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任楊志勇建議，一是不斷完善法律體系，為預(yù)算信息公開提供法理基礎(chǔ)。二是在政府和人大專設(shè)相關(guān)部門，便于預(yù)算制定各個(gè)環(huán)節(jié)的信息全面公開。三是預(yù)算全流程公開透明，提高民眾參與度。四是推動(dòng)信息公布內(nèi)容全面、易懂。五是搭建“友好型”發(fā)布渠道，便于民眾獲取信息。
現(xiàn)代財(cái)政制度的建立離不開立法方面的完善。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院教授湯貢亮認(rèn)為，預(yù)算法的修訂是首要的。此外，還應(yīng)制定轉(zhuǎn)移支付法、債法，進(jìn)一步調(diào)整政府采購法。稅收方面，除了修訂稅收征管法外，還應(yīng)推進(jìn)制定增值稅法，將來還應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)資源稅、環(huán)境稅的立法。
讓政府的錢袋子“穩(wěn)”下來
在政府“錢袋子”收入的諸多來源中，依法征收的地方稅幾乎是唯一的穩(wěn)定來源，也理應(yīng)成為政府收入的主要來源。但是，自1994年分稅制改革以來，地方政府稅收來源不斷縮小，而事項(xiàng)支出卻不斷增加，導(dǎo)致的后果就是地方政府在收入方面過多依賴非稅手段，如轉(zhuǎn)移支付、舉債、收費(fèi)等等，產(chǎn)生一系列弊端，地方債務(wù)膨脹就是表象之一�！板X袋子不鼓沒法辦事”，在地方缺乏自主穩(wěn)定收入的情況下，土地財(cái)政、城市投融資平臺(tái)……一個(gè)個(gè)財(cái)政擴(kuò)張工具伴隨著地方政府“錢袋子”在負(fù)債紅線上奔跑。
十八屆三中全會(huì)提出“深化稅收制度改革，完善地方稅體系”，正是對上述問題的正視與解決。通過重整稅制，地方政府有望獲得自主穩(wěn)定的收入來源，這將對遏制地方財(cái)政亂象起到有力作用。
地方債務(wù)危機(jī)背后的稅收之困
湖北某縣財(cái)政局王局長告訴半月談網(wǎng)記者，每年縣里都會(huì)有很多任務(wù)下達(dá)給他們，要求籌集多少資金，特別是一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資金要求他們予以解決。但他們手里可控的資金又有限，無奈之下，只有舉債。以前是向銀行舉債，現(xiàn)在是向社會(huì)舉債。
“目前我們的償債能力可以說很低，而債務(wù)卻在一直增長，就怕總有一天會(huì)崩潰。”王局長對此憂心忡忡，“因?yàn)檎畟鶆?wù)積累多、時(shí)間長，現(xiàn)在已經(jīng)有不少人開始起訴�！�
廣西一名官員坦言當(dāng)?shù)亍板X袋子”一靠土地出讓金收入，二靠政府投融資平臺(tái)。據(jù)他透露，近年來該市先后設(shè)立了城市投資建設(shè)發(fā)展公司、建設(shè)投資開發(fā)公司、新城投資開發(fā)公司等多家投融資平臺(tái)�！敖刂�2011年，城投公司銀行負(fù)債就超過了100億元，其他幾家公司負(fù)債也接近這個(gè)水平。由于政府投資平臺(tái)的相關(guān)債務(wù)是計(jì)入財(cái)政負(fù)債，政府負(fù)債水平不斷攀升，到2012年下半年市財(cái)政負(fù)債水平已經(jīng)超過90%�！�
談到地方財(cái)政緊張狀況時(shí)，許多基層干部指出，地方稅收的縮小是根源之一。1994年分稅制改革以來，稅收重心向中央財(cái)政傾斜，國家陸續(xù)進(jìn)行了多次微調(diào)。然而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升、剛性民生支出種類的擴(kuò)展和總量的不斷加大，基層政府面對的是不斷加大的事權(quán)和逐年攀升的支出壓力，地方財(cái)力日益捉襟見肘。
廣西壯族自治區(qū)合浦縣財(cái)政局紀(jì)檢組長黃乃盛說：“合浦縣是農(nóng)業(yè)大縣，財(cái)政窮縣，以前有農(nóng)業(yè)稅，包括特產(chǎn)稅4000多萬元收入。農(nóng)業(yè)稅取消以后，縣財(cái)政更加困難了�！眱�(nèi)蒙古自治區(qū)固陽縣地稅局副局長常占青說：“從這幾年來看，地稅收入不少轉(zhuǎn)成國稅，而且分配比例上也向中央傾斜。未來‘營改增’要在全國推開，或許對我們還會(huì)有影響�！�
黑龍江七臺(tái)河市國稅局干部仁慧麗更是以結(jié)構(gòu)性減稅算了一筆賬。她說，從2010年到2012年七臺(tái)河市進(jìn)行結(jié)構(gòu)性減稅，共減少稅收逾9億元，扣除上繳國家部分，地方財(cái)政收入減少逾2億元，相當(dāng)于一年國稅收入留存地方的稅收總額。
除了稅收減少，現(xiàn)行稅收體制也存在考核制度不合理等弊端。記者在調(diào)查中甚至發(fā)現(xiàn)，部分基層政府和稅收部門迫于考核壓力，不惜采取征收“過頭稅”、“招商引稅”等“非常規(guī)”手段創(chuàng)收。
稅制改革有利于穩(wěn)定地方政府收入來源
十八屆三中全會(huì)對稅制改革做出了具體部署，既涉及增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、房地產(chǎn)稅等專業(yè)稅種，更涉及“逐步提高直接稅比重”、“完善國稅、地稅征管體制”等結(jié)構(gòu)性安排。其中許多措施都有利于完善地方稅體系，為地方政府建立穩(wěn)定的收入來源。
一些生態(tài)功能區(qū)的干部群眾建議，國家應(yīng)繼續(xù)完善公益補(bǔ)償機(jī)制，保護(hù)生態(tài)，同時(shí)應(yīng)開征環(huán)境保護(hù)稅，突出“綠色GDP”對社會(huì)發(fā)展的作用。
一些擁有豐富礦產(chǎn)資源的地方政府則對資源稅改革充滿期待。對于安徽淮北市這樣的資源型城市而言，能否在資源稅征收上有所突破，對當(dāng)?shù)刎?cái)政盤子大小舉足輕重。
“希望能加快資源稅改革，盡快從計(jì)量征收變成計(jì)價(jià)征收。”淮北市財(cái)政局總會(huì)計(jì)師葉衛(wèi)平說，當(dāng)?shù)卣悦繃?元征收煤炭資源稅，該稅種收入歸地方。但是，這種計(jì)量征收的方式，與煤炭價(jià)格波動(dòng)無關(guān)，以前煤炭每噸300元的時(shí)候征收2元，煤價(jià)升高到每噸1000多元的時(shí)候，還是按照2元征收，地方所能征收稅收體量長期處于較低水平。如果能改為按照銷售額的百分比來進(jìn)行征收，對地方而言更為劃算。在改變征收模式的同時(shí)，不能僅僅關(guān)注地方稅收是否增加，還必須避免給企業(yè)增加稅負(fù)，這就需要由中央層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，才能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。”
與此同時(shí)，還有必要對征稅管理模式進(jìn)行改革。十八屆三中全會(huì)提出，審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。對此，財(cái)政部部長樓繼偉指出，稅收將不再是預(yù)算確定的任務(wù)，而是轉(zhuǎn)為預(yù)期目標(biāo)。這意味著稅務(wù)機(jī)關(guān)將按照法律法規(guī)征稅，不是為了完成任務(wù)多收或少收。這無疑有利于減輕地方政府的稅收考核壓力，根治“引稅”、“買稅”等亂象。
穩(wěn)住政府“錢袋子”同時(shí)更要確保中國經(jīng)濟(jì)活力
財(cái)稅改革涉及多方關(guān)系。財(cái)政部財(cái)科所副所長劉尚希表示，財(cái)稅實(shí)際上一頭連著政府的錢袋子，另一頭連著老百姓的錢袋子，財(cái)稅是兩個(gè)錢袋子之間的橋梁、紐帶。顯然，這兩個(gè)錢袋子要有一個(gè)平衡。
“按照經(jīng)濟(jì)學(xué)上的‘拉弗曲線’，一國的實(shí)際稅負(fù)一旦超過33%，一定會(huì)降低該國的經(jīng)濟(jì)活力，因?yàn)榇蠹叶疾辉敢庾鍪铝恕！敝袊悇?wù)學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)委員、四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授李航星說，“十八屆三中全會(huì)可視為新一輪稅改的啟動(dòng)，總體目標(biāo)是要在保證政府稅源穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，確保中國經(jīng)濟(jì)活力。”
對此，中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政室主任楊志勇建議，未來新培育的地方稅種多屬新開征或提高征稅水平，基本都是加稅措施，而結(jié)構(gòu)性減稅、為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行減負(fù)才是當(dāng)下稅收改革的主題，短期內(nèi)不宜大幅加稅。所以除了推進(jìn)地方獨(dú)有稅種外，還可對目前中央地方共享稅種進(jìn)行進(jìn)一步完善，提高共享稅種的地方分成比例，可以較快見效地解決地方財(cái)力問題。
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